Действие нормативных правовых актов во времени в условиях режима военного положения. Постановка проблемы

Эффективность правового регулирования определяется многими факторами, включающих в себя: качество законодательной и правоприменительной юридической техники; правильность выбора соответствующих средств и способов достижения целей; состояние правовой культуры; готовность общества воспринимать нормативные изменения; полноту и своевременность регулирования общественных отношений и ряд других факторов.

В связи с последним обстоятельством, общая и отраслевая теория права уделяет пристальное внимание исследованию вопросов действия нормативных правовых актов во времени и в пространстве. Основные выводы, сделанные наукой по итогам подобных исследований, содержатся в учебниках, многочисленных научных исследованиях [13] и отражены, применительно к правовой системе Российской Федерации в соответствующем законодательном акте [3]. В то же время ряд сложных и проблемных вопросов этой тематики до конца не исследованы либо не разрешены наукой и юридической практикой. Это касается вопросов «переживания закона», в том числе так называемых «длящихся правоотношений», и действия законов на территориях, где осуществляется режим военного положения.

Действие законов во времени и в пространстве в условиях указанного режима является одним из элементов юридической конструкции режима военного положения, которая представляет собой устойчивую, умозрительную, типизированную, наглядную модель особого порядка правового регулирования общественных отношений в чрезвычайно важных ситуациях для государства и общества, задающую определенный вектор деятельности адресатов права, позволяющую формировать определенную последовательность построения нормативного материала и его применение. Подобная конструкция призвана обеспечить системность и полноту регулирования отношений в его условиях [14,15].

В рамках постановки проблемы исследования действия нормативных правовых актов во времени в условиях режима военного положения юридической науке следует дать ответ на вопрос: какие из них реализуются при осуществлении указанного правового режима – действовавшие до его введения, т.е. акты «мирного времени» и продолжающие действовать в новых условиях, т.е. переживающие по времени изменившиеся общественные отношения или какие‑то из них должны прекратить, либо приостановить свое действие в связи с осуществлением особого правового регулирования, которое называется правовым режимом, в нашем случае – военного положения?

Введение его в действие на территории четырех субъектов РФ в сентябре 2022 года [8] предусматривает использование соответствующих мер, предусмотренных ФКЗ 2001 г. «О военном положении». Их перечень затрагивает значительную сферу конституционных, административных, имущественных, трудовых, финансовых, предпринимательских и иных общественных отношений. При этом действующее нормативное регулирование «мирного времени» на этих территориях не отменялось и не приостанавливалось. Правотворческие изменения выборочно, ситуативно коснулись некоторых вопросов в сфере уголовно-процессуального права, исполнительного производства [7], мобилизации, статуса участников СВО, осуществления закупок для государственных нужд и ряда других вопросов.

В то же время на этих территориях продолжают действовать многочисленные законы мирного времени, регулирующие общественные отношения по пользованию землей, лесным фондом, недрами, защите экологии, передвижению транспортных средств, деятельности органов местного самоуправления, здравоохранения, образования и т. д. К примеру, на протяжении нескольких лет после введения режима военного положения не решался вопрос об отмене штрафов с камер фиксации за превышения скорости военной техникой и транспортными средствами, занимающихся эвакуацией граждан из зоны боевых действий. Взимание платы за перемещение боевой техники и перевозку военных грузов, снаряжения по платным дорогам, в частности М-4 «Дон». Лишь через два с половиной года осуществления этого режима внесено изменение в ст. 32.6.1 КоАП РФ о приостановлении исполнения постановления о лишении специального права за совершение административного правонарушения, которое было применимо к военнослужащим в условиях военного положения.

«Переживание законов» обнаруживалось и при использовании охотничьего оружия, необходимого военнослужащим Вооруженных Сил РФ для защиты от FPV‑дронов, так как действующее законодательство предусматривало его использование только охотниками при наличии разрешения от соответствующих территориальных органов Росгвардии (которых к тому же на начальном этапе указанного режима на присоединенных территориях и не существовало). Подобные проблемы в ходе осуществления режима военного положения возникали и при эксплуатации маломерных судов, мотоциклов, квадроциклов и других средств, где существует необходимость получения соответствующего специального права.

Указанный правовой режим в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляется при наличии агрессии против государства и как особый вид правового регулирования должен установить (определить) какие правовые акты и прежде всего нормативного содержания должны приостановить свое действие, чтобы не противоречить его смыслу и содержанию. Например, крайне затруднительно представить, как на территории осуществления режима военного положения при проведении и строительстве оборонительных сооружений, особенно в условиях боевых действий, командирами воинских частей, соединений при принятии решения о наступлении или переходе к обороне соблюдались требования Федерального закона 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [6], Приказа Минприроды России № 684 от 25 декабря 2018 г. «Об утверждении содержания ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию и состава прилагаемых к нему документов» [9], Приказа Рослесхоза № 664 от 31 августа 2021 г. «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства лесного хозяйства по предоставлению государственной услуги по рассмотрению в установленном порядке ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, ходатайств о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, направлению в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации рассмотренных ходатайств с проектом акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо проектом акта об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую» [10].

При этом ст. 42 Земельного кодекса РФ [2] обязывает собственников и лиц, не являющихся собственниками, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. За нарушение требований, содержащихся в них предусмотрена как административная, так и уголовная ответственность. Ст. 8.8. КоАП РФ «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению». В УК РФ не приостановлены, не отменены и не изменены на период режима военного положения ст. 260. «Незаконная рубка лесных насаждений», ст. 261 «Уничтожение или повреждение лесных насаждений», ст. 262 «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов». Ряд статей главы 26 УК РФ «Экологические преступления», продолжают действовать, хотя объект их защиты в экстремальных ситуациях и особенно в условиях военных действий при режиме военного положения фактически нарушается.

Подобная возможная коллизионная ситуация связанная с «переживанием законов» мирного времени, не рассчитанных на действие в условиях правового режима военного положения, видится при осуществлении регулирования общественных отношений как в публичной, так и частной сферах.

Опыт осуществления режима военного положения демонстрирует, что ФКЗ «О военном положении» [1] не содержит детального правового регулирования многих вопросов общественной жизни в его условиях, ряд его положений вступает в противоречие с иными действующими законами и для субъектов правоотношений возникают проблемы в реализации значительного массива юридических норм.

Выход из сложившейся ситуации, на первый взгляд, видится в создании перечня нормативных правовых актов, действие которых должно быть приостановлено (или изменено) на соответствующих территориях в период режима военного положения. Подобный массив актов позволил бы участникам четко и недвусмысленно понимать какими юридическими предписаниями нужно руководствоваться, а какими в данной ситуации не следует, а какими можно пренебречь. Однако такое решение представляется контрпродуктивным по объективным причинам. В силу своей трудоемкости и сложности подобная деятельность займет значительное время и в силу этого подобные изменения будут устаревать, не успевая за динамичными изменениями в условиях военного положения. Подобный перечень не сможет охватить все сферы и детали предмета правового регулирования указанного режима, возможных и не предвидимых изменений общественных отношений особенно с учетом их особенностей в том или ином субъекте РФ. Следовательно, такой вариант представляется малоэффективным, т.к. не обеспечивает возможность принятия правильных и своевременных решений, в условиях осуществления режима военного положения.

Способом, позволяющим в значительной степени избежать коллизий между законами «мирного времени» и правовым режимом военного положения, является возможность приостановления работы непрофильных (не связанных с осуществлением или оказанием содействия режиму военного положения) органов государственной власти на территориях соответствующих субъектов либо значительное ограничение круга вопросов, отнесенных к их ведению на период осуществления указанного режима. Подобное решение предполагает сокращение объема правовых актов, как правотворческого, так и правоприменительного содержания, издаваемых ими, что позволило бы избежать коллизий между актами «мирного» времени и военного положения. Возможно, что в какой‑то ситуации подобные акты и понадобились бы, но их отсутствие как явление является пробелом, возникшим вследствие квалифицированного молчания, и не предусматривает юридической ответственности. Этот путь имеет и другие положительные последствия, связанные с выводом значительного количества государственных служащих и работников этих органов, учреждений с территории военных действий, экономией материальных, финансовых ресурсов, сокращением отчетности и иных бюрократических процедур.

Оптимальным решением продемонстрированных проблем, по мнению авторов, является реализация принципов права как самостоятельной формы права, на которые даются отсылки в ст. 2 ФКЗ «О военном положении» 2001 г., ст. 19 ФЗ «Об обороне» 1996 г. [4], ст. 37 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» 1998 г. [5] и в ряде других актов. Признание их формой права в общей теории допускается доктриной интегративного правопонимания. Эта концепция исходит из определенной иерархии форм права, таких как основополагающие принципы права, международные договоры, нормативные правовые акты, правовые обычаи [12]. Они, в отличие от юридических норм, имеют большую степень абстрактности, охватывают значительный круг правоотношений, определяют направления правового регулирования, значительно меньше подвержены изменениям. Под основополагающими принципами права понимают «теоретическое обобщение наиболее существенного, типичного, выражающего закономерности, находящиеся в основе какой-либо системы» [12].

Применительно к изучаемому вопросу следует признать, что принципы, являясь самостоятельной формой права, могут реализовываться напрямую. Такое решение освобождает правоприменителей – органы государственной власти и военного управления от поиска юридических норм при пробелах в праве и способствует выбору нормы права при их коллизиях, возникающих, в том числе, вследствие переживания законов «мирного времени» в условиях военного положения. Правоприменитель, особенно при пробелах в законодательстве, обилии оценочных, абстрактных, относительно-определенных норм, будет вправе, сославшись на общие принципы, принимать соответствующие решения [16]. Подобный вывод подтверждается не только теоретическими обобщениями, вытекающими из темы исследования, но и законодательным закреплением принципов права в соответствующих нормативных правовых актах, а также правовыми позициями российских судов [11].