Публичный контроль в системе местного самоуправления: проблемы и перспективы

• СЫСОЕВА Юлия Александровнапреподаватель кафедры административного и финансового праваyulenka-soldatova@mail.ru
• ФЕДОРОВ Иван МихайловичСтудентgudlink@bk.ru
• ПАВЛОВ Денис ЮрьевичСтудентdp7585978@gmail.com

Предметом исследования выступают нормативно-правовые и организационные основы публичного контроля в системе местного самоуправления Российской Федерации. Анализируются конституционно-правовая природа публичного контроля на муниципальном уровне, механизмы его реализации, а также системные проблемы правового, организационного и институционального характера, препятствующие эффективному функционированию контрольных институтов в муниципально-правовой сфере. Научная новизна исследования заключается в комплексном анализе дуалистической природы публичного контроля в системе местного самоуправления и разработке конкретных предложений по модернизации правовых механизмов его осуществления. Обоснована необходимость принятия специального федерального закона о муниципальном контроле с закреплением исчерпывающего перечня его видов. Предложено дополнение законодательства об общественном контроле самостоятельной главой о муниципальном уровне его организации. Сформулированы новеллы об административной ответственности за воспрепятствование общественному контролю и о персональной ответственности руководителей органов местного самоуправления за ненадлежащее исполнение контрольных функций. Разработан механизм обязательной оценки финансово-экономических последствий контрольных предписаний для местных бюджетов.

Ключевые слова: публичный контроль, местное самоуправление, муниципальный контроль, общественный контроль, риск-ориентированный подход, административная ответственность, гражданское общество

Введение

Современное развитие демократических институтов в Российской Федерации характеризуется возрастанием роли гражданского общества в осуществлении контроля за деятельностью органов публичной власти [1, с. 72]. Особую актуальность приобретает вопрос реализации публичного контроля на муниципальном уровне, где непосредственное взаимодействие власти и населения проявляется наиболее отчетливо.

Местное самоуправление, выступая в качестве первичного звена в системе народовластия, создает необходимые предпосылки для формирования эффективных механизмов общественного участия в управлении муниципальными образованиями, что предопределяет необходимость комплексного исследования правовых основ и организационных форм публичного контроля в муниципально-правовой сфере [2, с. 98].

Конституционно-правовая природа публичного контроля в системе местного самоуправления обусловлена дуалистическим характером муниципальной власти, сочетающей в себе элементы государственного управления и общественного самоуправления [3, с. 567]. Данная специфика порождает особый правовой режим осуществления контрольных полномочий, при котором граждане и их объединения получают возможность не только наблюдать за деятельностью органов местного самоуправления, но и оказывать непосредственное влияние на принятие управленческих решений. В этой связи публичный контроль выступает как неотъемлемый элемент системы сдержек и противовесов на муниципальном уровне, обеспечивающий транспарентность и подотчетность местной власти перед населением.

Вместе с тем, практическая реализация механизмов публичного контроля в муниципальных образованиях сталкивается с комплексом системных проблем правового, организационного и институционального характера. К числу таковых следует отнести недостаточную определенность правового статуса субъектов общественного контроля, отсутствие четкой регламентации процедур их взаимодействия с органами местного самоуправления, ограниченность ресурсного обеспечения контрольной деятельности, а также низкий уровень правовой культуры и гражданской активности населения. Указанные факторы существенно снижают эффективность публичного контроля и препятствуют полноценной реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства. Перспективы совершенствования института публичного контроля в системе местного самоуправления связаны с необходимостью модернизации действующего законодательства, внедрением цифровых технологий в контрольную деятельность, развитием форм прямой демократии и повышением уровня гражданского правосознания. Особое значение приобретает формирование комплексной модели взаимодействия органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, основанной на принципах партнерства, взаимной ответственности и конструктивного диалога. Только при условии системного подхода к решению существующих проблем возможно создание действенных механизмов публичного контроля, способных обеспечить эффективное функционирование местного самоуправления в интересах населения муниципальных образований.

В связи с изложенным, цель настоящей статьи состоит в комплексном исследовании нормативно-правовых и организационных основ публичного контроля в системе местного самоуправления Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специально-юридических методов познания. Применение формально-юридического метода позволило проанализировать действующее законодательство о муниципальном контроле и выявить пробелы правового регулирования. Системно-структурный метод использован для исследования взаимосвязей между различными видами муниципального контроля и их места в системе публичной власти. Сравнительно-правовой метод применялся при анализе соотношения общественного и муниципального контроля. Метод правового моделирования использован при формулировании предложений по совершенствованию законодательства.

Результаты исследования

Результаты исследования показывают, что публичный контроль в системе местного самоуправления представляет собой многокомпонентный конституционно-правовой институт с выраженной дуалистической природой и особым режимом правового регулирования. Его действенность прямо коррелирует с уровнем нормативной определенности: необходимы четкое закрепление статуса и компетенции субъектов контроля, процессуальные гарантии и стандарты их взаимодействия с органами муниципальной власти. Существующее регулирование носит фрагментарный характер, отягощено лакунами и коллизиями, что снижает эффективность правоприменения, девальвирует контрольные механизмы и ограничивает реализацию конституционного права граждан на участие в ведении публичных дел. Проведенный системный анализ обосновывает потребность в комплексной модернизации законодательства. Приоритетными направлениями являются: унификация правового регулирования общественного контроля на муниципальном уровне; нормативное закрепление исчерпывающей типологии видов муниципального контроля и процедур их осуществления; установление действенных мер юридической ответственности за воспрепятствование контрольной деятельности и неисполнение законных требований; внедрение обязательной оценки бюджетно-финансовых последствий контрольных предписаний; институционализация риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности.

Реализация указанных мер позволит сформировать сбалансированную архитектуру публичного контроля, основанную на принципах законности, открытости, соразмерности и партнёрского взаимодействия органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, обеспечив подлинную подотчетность муниципальной власти населению и повышение качества местного публичного управления в соответствии с конституционными началами народовластия и местного самоуправления.

Обсуждение

Муниципальный контроль в системе публичной власти представляет собой публично-правовую деятельность уполномоченных контрольных (надзорных) подразделений органов местного самоуправления, осуществляемую в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также муниципальными нормативными правовыми актами [8, с. 52].

Сущность данной деятельности заключается в предупреждении, выявлении и пресечении нарушений обязательных требований, установленных федеральным, региональным и муниципальным законодательством в пределах компетенции органов местного самоуправления. Целью является минимизация риска причинения вреда охраняемым законом жизненно важным ценностям — жизни и здоровью граждан, имуществу, окружающей среде, объектам культурного наследия, а также законным интересам государства и общества, — обусловленного потенциальными или совершёнными правонарушениями.

Объектами муниципального контроля выступают [5]:

1) действия (бездействие) граждан и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, обладающих правосубъектностью на территории соответствующего муниципального образования; 2) результаты их хозяйственной и иной деятельности, в том числе оказываемые услуги, производимая продукция и выполняемые работы; 3) здания, строения, сооружения, помещения, земельные участки и иные объекты недвижимости; 4) иные материальные объекты, на которые распространяются обязательные требования. Реализация контрольных полномочий строится на принципах законности, превентивности, соразмерности вмешательства, приоритета профилактических мер и ориентирована на обеспечение баланса публичных интересов и конституционных прав субъектов проверочной деятельности.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля детализируется в положении о соответствующем виде контроля, утверждаемом представительным органом муниципального образования. Указанное положение обладает нормативно-правовым характером и устанавливает [6, с. 49]:

1. перечень контрольных (надзорных) органов и их полномочий; 2. критерии отнесения объектов контроля к категориям риска причинения вреда охраняемым законом ценностям; 3. систему профилактических мероприятий (информирование, консультирование, предостережение о недопустимости нарушений, самообследование и др.); 4. виды контрольных (надзорных) мероприятий (документарная и выездная проверка, инспекционный визит, рейдовый осмотр, выборочный контроль закупок, мониторинговая закупка, выборочный контроль, контрольная закупка и пр.) с исчерпывающим перечнем допустимых процессуальных действий в рамках каждого мероприятия.

Таким образом обеспечиваются принципы законности, прозрачности, превентивности и соразмерности вмешательства публичной власти в предпринимательскую и иную деятельность подконтрольных субъектов.

В системе муниципального контроля дифференцируются отдельные его виды, наибольшее правовое и практическое значение среди которых имеют [6, с. 47]:

1) муниципальный земельный контроль, направленный на обеспечение соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований земельного законодательства (правомерного использования земельных участков, соблюдения целевого назначения и установленных ограничений), за нарушение которых предусмотрена административная ответственность; 2) муниципальный жилищный контроль, целью которого является соблюдение требований к использованию, содержанию и сохранности муниципального жилищного фонда, включая требования к состоянию жилых помещений и общему имуществу собственников в многоквартирных домах; 3) муниципальный контроль в сфере благоустройства территории, обеспечивающий исполнение правил благоустройства, нормативов содержания объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, а также соблюдение требований доступности для инвалидов и иных маломобильных групп населения. Каждый из названных видов контроля реализуется в пределах компетенции органов местного самоуправления, с учётом специальных федеральных и региональных правовых актов, а также муниципальных нормативных правовых актов, конкретизирующих предмет и процедуры контрольной деятельности.

Профилактическая направленность муниципального контроля, предполагает приоритетность мероприятий, ориентированных на предупреждение правонарушений. К числу таких мероприятий относятся информирование подконтрольных субъектов о действующих обязательных требованиях, консультирование по вопросам их соблюдения, а также направление предостережений о недопустимости нарушений. Данные инструменты обеспечивают реализацию принципов превентивности и добросовестного поведения участников правоотношений в сфере публичного управления, способствуя снижению административной нагрузки на хозяйствующие субъекты и граждан при сохранении должного уровня защиты охраняемых законом ценностей [7, с. 138].

С 1 января 2025 г. в механизме муниципального контроля становится обязательным применение риск-ориентированной модели оценки и управления рисками). В соответствии с указанной моделью представительным органом муниципального образования учреждаются нормативно установленные индикаторы риска, на основании которых все объекты контроля классифицируются по категориям риска причинения вреда (ущерба) жизни, здоровью граждан, имуществу, окружающей среде и иным конституционно значимым благам. Применение риск-ориентированного подхода позволяет дифференцировать периодичность и интенсивность контрольных (надзорных) мероприятий, обеспечивая соразмерность вмешательства публичной власти фактической степени потенциальной угрозы [4, с. 128].

Нарушение установленного порядка осуществления муниципального контроля влечёт административную ответственность, предусмотренную статьёй 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Объективную сторону правонарушения образуют, в частности: проведение проверки либо иного контрольного мероприятия при отсутствии законных оснований; несоблюдение установленных сроков их проведения; осуществление внеплановой выездной проверки без предварительного согласования с органами прокуратуры. Санкции данной статьи направлены на обеспечение законности, дисциплинирование должностных лиц органов местного самоуправления и защиту прав подконтрольных субъектов от незаконного административного вмешательства.

Современная система общественного и муниципального контроля в Российской Федерации характеризуется рядом системных проблем институционального характера.

Отсутствие унифицированной нормативно-правовой базы, регулирующей общественный контроль на муниципальном уровне, обуславливает фрагментарность правового регулирования и неформализованность механизмов формирования институтов общественного контроля в муниципальных образованиях. Указанная проблема усугубляется отсутствием в действующем законодательстве действенных мер юридической ответственности должностных лиц органов публичной власти за воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля [9, с. 61].

Дополнительную сложность представляет неопределённость предмета и видов муниципального контроля, выражающаяся в отсутствии исчерпывающего перечня контрольных полномочий, закреплённого в Федеральном законе от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная неопределённость снижает уровень персонализированной ответственности органов местного самоуправления за реализацию контрольных функций и порождает правоприменительные коллизии [10, с. 58].

Существующая система контрольно-надзорной деятельности характеризуется диспропорцией между устанавливаемыми государством требованиями и реальными финансовыми возможностями муниципальных образований, что противоречит принципу соразмерности (proportionality) публично-правовых ограничений. Вместе с тем в практической плоскости наблюдается преобладание формального подхода к оценке результативности органов местного самоуправления, ориентированного преимущественно на количественные показатели, в ущерб содержательному анализу качества предоставляемых муниципальных услуг, что не позволяет объективно оценить эффективность публичного управления на местном уровне.

Решение обозначенных проблем требует комплексной реформы законодательства, основанной на принципах системности, единообразия и учета региональной специфики.

В этой связи представляется обоснованным:

Внести изменения в Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», дополнив его самостоятельной главой, регламентирующей организационно-правовые основы осуществления общественного контроля на муниципальном уровне. В указанной главе целесообразно:

–установить императивную норму о формировании муниципальной общественной палаты (совета) в каждом муниципальном образовании с численностью постоянного населения свыше 10 000 человек; –закрепить типовое положение о муниципальной общественной палате, подлежащее прямой имплементации в муниципальные нормативные правовые акты, что обеспечит единообразие статуса, компетенции, порядка формирования и процедурной деятельности соответствующих институтов.

Также, пополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях новой статьёй 19.XX «Воспрепятствование осуществлению общественного контроля», предусматривающей административную ответственность должностных лиц органов местного самоуправления, а равно иных органов публичной власти, за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля. Санкция указанной статьи должна устанавливать административный штраф в размере от 20 000 до 50 000 рублей, что позволит обеспечить превентивный и карательный эффекты, адекватные общественной опасности соответствующих деяний.

Необходимо принять федеральный закон «О муниципальном контроле в Российской Федерации», который нормативно закрепит закрытый перечень видов муниципального контроля, разграничит компетенцию представительных органов, местных администраций и должностных лиц, а также установит единые принципы и детальные процедуры контрольной деятельности, основанные на законности, соразмерности и риск-ориентированном подходе. В рамках указанного закона следует обязать Министерство юстиции Российской Федерации вести и ежегодно до 1 марта актуализировать публичный единый реестр видов муниципального контроля, что исключит произвольное расширение полномочий и обеспечит правовую определённость.

Одновременно предлагается закрепить персональную ответственность руководителей органов местного самоуправления за ненадлежащее исполнение контрольных функций: дисциплинарные взыскания (замечание, выговор, строгий выговор), лишение стимулирующих выплат и досрочное освобождение от должности при систематическом либо грубом нарушении установленных процедур. Дополнительным инструментом должна стать методика оценки эффективности муниципального контроля, утверждаемая Правительством Российской Федерации и включающая показатели снижения количества выявленных нарушений, сроки их устранения и полноту правоприменительного реагирования, что обеспечит реальное повышение качества муниципального управления в соответствии со статьями 12 и 132 Конституции Российской Федерации.

В целях преодоления дисбаланса между объёмом контрольно-надзорных предписаний и фискальными возможностями муниципальных образований представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», дополнив его положениями об обязательной предварительной оценке финансо- во-экономических последствий выдаваемых предписаний для местных бюджетов. Законодательно следует закрепить, что при формулировании предписаний, исполнение которых влечёт дополнительные расходы, превышающие пять процентов объёма собственных доходов соответствующего муниципального образования, контрольно-надзорный орган обязан:

1) согласовать сроки исполнения с учётом параметров муниципального бюджетного цикла; 2) инициировать механизм межбюджетного софинансирования за счёт средств вышестоящих бюджетов в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Одновременно предлагается институционализировать риск-ориентированный подход, предусматривающий дифференциацию интенсивности контрольных мероприятий в зависимости от прогнозируемого уровня угрозы охраняемым законом ценностям. Для объективной верификации результатов необходимо утвердить правительственную методику комплексной оценки эффективности органов местного самоуправления, включающую как количественные (уровень устранённых нарушений, сокращение бюджетных потерь), так и качественные показатели (качество муниципальных услуг, степень удовлетворённости населения), формируемые в том числе на основании данных общественного контроля.

Комплекс реализационных мер позволит обеспечить баланс между публичными интересами в сфере контроля и конституционным принципом финансовой автономии местного самоуправления.

Заключение

Проведенное исследование позволяет констатировать, что публичный контроль в системе местного самоуправления представляет собой сложный конституционно-правовой институт, характеризующийся дуалистической природой и специфическим правовым режимом реализации. Эффективность данного института напрямую зависит от степени развития нормативно-правовой базы, обеспечивающей четкую регламентацию статуса субъектов контроля, их полномочий и процедур взаимодействия с органами муниципальной власти. Вместе с тем современное состояние правового регулирования характеризуется фрагментарностью, наличием существенных пробелов и коллизий, что существенно снижает результативность контрольной деятельности и препятствует реализации конституционных прав граждан на участие в управлении публичными делами.

Системный анализ проблем организации и осуществления публичного контроля на муниципальном уровне выявил необходимость комплексной модернизации действующего законодательства. Ключевыми направлениями совершенствования должны стать: унификация правового регулирования общественного контроля на муниципальном уровне; законодательное закрепление исчерпывающего перечня видов муниципального контроля; установление действенных мер юридической ответственности за воспрепятствование контрольной деятельности; внедрение механизмов оценки финансовых последствий контрольных предписаний; институционализация риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности.

Реализация предложенных мер позволит сформировать сбалансированную систему публичного контроля, основанную на принципах законности, транспарентности, соразмерности и партнерского взаимодействия органов местного самоуправления с институтами гражданского общества. Только при условии системного подхода к решению выявленных проблем возможно создание эффективных механизмов контроля, способных обеспечить подлинную подотчетность муниципальной власти перед населением и повышение качества публичного управления на местном уровне в соответствии с конституционными принципами народовластия и местного самоуправления.

Список литературы

1. Спиридонов, А. А. Развитие государственного контроля (надзора), муниципального контроля и общественного контроля: конституционно-правовой взгляд / А. А. Спиридонов // Российская юстиция. – 2023. – № 3. – С. 72-79.
2. Кнутов, А. В. Осуществление контроля (надзора) государственными и муниципальными учреждениями: проблемы и пути их решения / А. В. Кнутов, А. В. Чаплинский // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2011. – № 1. – С. 97-114.
3. Игошин, В. В. Развитие и практика применения законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле: от наказания к профилактике / В. В. Игошин // Актуальные проблемы развития российского законодательства и практика его применения: Сборник научных статей по результатам Всероссийской научно-практической конференции с международным участием, Ижевск, 15–16 ноября 2022 года. – Ижевск: Ижевский институт (филиал) федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образо- вания «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)», 2022. – С. 566-573.
4. Лукина, Е. В. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль: права и обязанности субъектов и объектов контроля / Е. В. Лукина // Тенденции развития науки и образования. – 2025. – № 118-2. – С. 128- 130.
5. Магомедова, Е. А. Классификация муниципального контроля: теоретико-правовые проблемы / Е. А. Магомедова, Ю. А. Кривченков // Дневник науки. – 2022. – № 4(64)
6. Бельчик, А. М. Проблемы осуществления муниципального контроля органами местного самоуправления / А. М. Бельчик // Эпомен. – 2018. – № 22. – С. 47-52
7. Золотарева, Л. И. Анализ изменений законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации / Л. И. Золотарева // Заметки ученого. – 2021. – № 9-2. – С. 136-142.
8. Спиридонов, А. А. Конституционно-правовые основы развития государственного контроля (надзора), муниципального контроля и общественного контроля / А. А. Спиридонов. – Тула: Тульский государственный педагогический университет им. Л.Н. Толстого, 2022. – 179 с.
9. Рогачева, О. С. Правовая защита при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: в поисках баланса интересов / О. С. Рогачева, Ю. Б. Носова // Российский журнал правовых исследований. – 2023. – Т. 10, № 3. – С. 59-68.
10. Шаханов, В. В. Актуальные проблемы реформирования института муниципального контроля в Российской Федерации / В. В. Шаханов, А. И. Левченя // Ученые записки. – 2022. – № 2(42). – С. 57-60.

Скачать