Прослеживаемое усмотрение в кадровых процедурах таможенных органов: административно-правовая модель снижения процедурной коррупциогенности

Введение

Таможенные органы Российской Федерации занимают особое положение в системе федеральных органов исполнительной власти. Их компетенция одновременно включает функции таможенного контроля, валютного контроля, обеспечения мер нетарифного регулирования, экспортного контроля, а также выявление и пресечение преступлений и административных правонарушений [1]. Столь широкая компетенция, помноженная на постоянную коммуникацию с участниками внешнеэкономической деятельности (далее - ВЭД), формирует повышенные риски коррупционных правонарушений, что признается как в доктрине [2; 3], так и в ведомственных документах ФТС России. Коррупционная уязвимость таможенных процедур трансформируется в непредсказуемость административного воздействия, порождая дополнительные транзакционные издержки для бизнеса и снижая конкурентоспособность национальных таможенных процедур [4; 5]. В этом смысле антикоррупционное обеспечение кадровой политики таможенных органов выступает и инструментом защиты публичной службы, и условием правовой определённости внешнеторговой деятельности.

Действующая модель противодействия коррупции выстроена преимущественно вокруг системы индивидуальных обязанностей государственного служащего. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - ФЗ № 273-ФЗ) закрепляет обязанности представлять сведения о доходах, сообщать о склонении к совершению коррупционных правонарушений, предотвращать и урегулировать конфликт интересов [6]. Аналогичный субъектный контур воспроизведён в законодательстве о государственной гражданской службе и о службе в таможенных органах [7; 8], а также в ведомственных актах ФТС России, включая Кодекс этики и служебного поведения [9].

В доктрине проблематика противодействия коррупции в таможенных органах разработана менее интенсивно, чем общие вопросы коррупционной правонарушительности. Отдельные аспекты управления коррупционными рисками рассматривались А. В. Назарчуком и Г. М. Бровкой [10; 11], правовые основы противодействия коррупции анализировались В. Д. Ковалем [12]. Методологические вопросы разрешения конфликта интересов получили развитие в исследовании Е. Н. Петрушко и А. А. Турьянского [13], а практика конкурсного отбора изучалась Е. А. Рыхловой [14]. Вместе с тем в указанной литературе преобладает подход, который можно обозначить как персональную редукцию профилактики: объектом воздействия выступает должностное лицо, его имущество и репутация, тогда как структура процедуры принятия кадрового решения остаётся институционально неизменной.

Между тем именно процедура занимает промежуточное положение между нормой и деянием. Антикоррупционная экспертиза по Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ адресована тексту нормативного правового акта [15]; дисциплинарная ответственность - конкретному деянию лица. Правоприменительная процедура не является ни тем, ни другим и потому выпадает из предметной области обоих инструментов. Указанное противоречие формулирует исследовательский вопрос: какие административно-правовые конструкции позволяют снизить коррупциогенность кадровых процедур, не устраняя законного административного усмотрения? Рабочая гипотеза состоит в том, что результативность предупреждения коррупции определяется степенью прослеживаемости кадрового решения - возможностью независимой реконструкции его оснований по зафиксированным материалам. Цель работы - разработать административно-правовую модель управления процедурной коррупциогенностью в таможенных органах.

Теоретические основания: нормативная и процедурная коррупциогенность

Ключевым теоретическим результатом работы является разграничение двух видов коррупциогенности, которые в действующем законодательстве не разделены. Нормативная коррупциогенность - свойство текста нормативного правового акта, выражающееся в наличии коррупциогенных факторов, определённых Методикой, утверждённой постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 [16]. Антикоррупционная экспертиза адресована исключительно нормативным актам и их проектам. В системе ФТС России порядок её проведения регламентирован приказом от 29 декабря 2020 г. № 1162 [17].

Процедурная коррупциогенность - свойство правоприменительной конструкции, сохраняющееся даже при безупречном тексте нормы. Она возникает там, где дискреционность должностного лица не сопровождается критериями выбора, мотивированной фиксацией оснований и возможностью внешней проверки. Формула, предложенная в доктрине, - «коррупционный риск = монополия + произвол - ответственность» [18, с. 686] - точно описывает процедурную коррупциогенность, но не предлагает инструмента её измерения.

Применительно к кадровым процедурам таможенных органов процедурная коррупциогенность проявляется в пяти индикаторах, образующих авторскую диагностическую матрицу (таблица 1). Концептуально данная матрица опирается на идею прослеживаемого усмотрения. Термин «прослеживаемость» уже устоялся в таможенном праве (система прослеживаемости товаров, РНПТ). Перенос этой категории на административное усмотрение означает, что решение должностного лица должно оставлять документальный след, позволяющий восстановить логику выбора. Матрица предлагается как эвристический диагностический инструмент; её валидация на расширенной выборке таможенных органов — задача дальнейшего исследования.

Таблица 1. Диагностическая матрица процедурной коррупциогенности кадровых решений

Каждый индикатор оценивается по шкале: 0 - отсутствует; 1 - выражен частично; 2 - выражен устойчиво. Интегральный показатель варьируется от 0 до 10 баллов. Матрица позиционируется как диагностический инструмент, позволяющий выявить «слепые зоны» в ведомственном нормотворчестве.

Кадровые процедуры: дефицит прослеживаемости

Противодействие коррупции в таможенных органах начинается с подбора кадров. В системе таможенных органов граждане проходят два вида службы - государственную гражданскую службу и службу иных видов. Правовой статус регулируется соответственно Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ [7] и Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ [8].

Конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы проходит в два этапа: проверка документов и непосредственная оценка знаний конкурсной комиссией. Однако процедура содержит ряд коррупциогенных дефектов. Во‑первых, конкурсная процедура не является прозрачной: результаты размещаются на официальном сайте, однако основания принятия решения не разглашаются, комиссия принимает решение в отсутствие конкурсантов, участие общественных представителей не является обязательным [14, с. 112]. Во‑вторых, в отношении сотрудников, поступающих на службу иных видов, нормативно не установлены формализованные критерии оценивания. Формулировка законодателя носит оценочный характер: гражданин должен быть способен по своим личным и деловым качествам обеспечивать выполнение функций [8]. Наличие оценочных понятий при отсутствии состязательного элемента формирует зону неограниченного усмотрения. В‑третьих, должности сотрудников не всегда размещаются в открытом доступе, что создаёт возможность отказа претендентам за «отсутствием вакантных мест» без внешних проверок [27].

Применение матрицы (таблица 1) к конкурсной процедуре даёт следующий результат: дискреционная варьируемость - 2; критериальная незаполненность - 2; информационная асимметрия - 2; мотивировочная недостаточность - 2; контрольная невоспроизводимость - 1. Интегральный показатель - 9 из 10, что соответствует высокому уровню процедурной коррупциогенности.

Кадровый резерв руководящего состава формируется в соответствии с приказом ФТС России от 7 апреля 2017 г. № 548 [19]. При выдвижении кандидатуры представляется характеристика, одобренная кадровыми подразделениями и подразделениями по противодействию коррупции. Однако процедура формирования резерва также не предусматривает публикации мотивированного сравнительного заключения, что ограничивает внешнюю проверяемость. Принципиальное различие между публикацией результата и прослеживаемостью решения является ключевым. Публикация результата не позволяет установить, почему назначен именно этот кандидат. Прослеживаемость предполагает возможность реконструкции мотивов выбора.

Конфликт интересов: от уведомительной модели к управляемому состоянию

Конфликт интересов представляет собой ситуацию, при которой личная заинтересованность должностного лица влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей [6, п. 1 ч. 3 ст. 10]. ФЗ № 273-ФЗ устанавливает обязанность принимать меры по недопущению возможности возникновения конфликта интересов, а также уведомлять представителя нанимателя. Порядок уведомления установлен приказом ФТС России от 17 января 2025 г. № 35 [20]. Анализ обезличенных статистических данных комиссий по урегулированию конфликта интересов одного из региональных таможенных управлений за 2023-2024 гг. позволяет выявить ряд тенденций (таблица 2).

Таблица 2. Деятельность комиссий по урегулированию конфликта интересов (региональное таможенное управление), 2023-2024 гг.

Анализ данных позволяет сделать несколько выводов. Во‑первых, прослеживается тенденция к уменьшению количества заседаний комиссий, что может свидетельствовать как о повышении качества профилактической работы, так и о снижении активности выявления. Во‑вторых, структура принимаемых решений остаётся практически неизменной: в обоих периодах по 34 уведомлениям даны рекомендации. Это позволяет предположить, что комиссия работает в режиме «конвейера рекомендаций», не дифференцируя меры урегулирования по существу ситуации. В‑третьих, по всем случаям сообщений организаций о заключении трудового договора с бывшим государственным служащим было дано согласие, что ставит вопрос о реальной проверочной функции комиссии.

Существенной проблемой является отсутствие в законодательстве описания типичных ситуаций конфликта интересов. Закон указывает на лиц, состоящих в «иных близких отношениях» [6]. Остаётся неясным, что понимать под этим термином и как будет оцениваться этот характер отношений. В области противодействия коррупции не может существовать терминов, свободных к толкованию, поскольку это открывает дорогу к волюнтаризму.

Сравнительно-правовой блок: ЕАЭС и зарубежные модели

Все государства - члены Евразийского экономического союза ратифицировали Конвенцию ООН против коррупции [21]. Таможенный кодекс ЕАЭС прямо не затрагивает вопросы противодействия коррупции, однако определяет, что таможенные органы выполняют функции, устанавливаемые национальным законодательством [22]. Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» закрепляет функции таможенных органов в области противодействия коррупции [23]. В государствах - членах ЕАЭС модели противодействия коррупции существенно различаются: в Республике Казахстан функции возложены на специализированное антикоррупционное агентство, осуществляющее системный мониторинг рисков. За пределами ЕАЭС показателен опыт Китайской Народной Республики, где надзор осуществляется Национальной надзорной комиссией.

Всемирная таможенная организация (ВТамО) разработала стандарты в области добросовестности. Пересмотренная Аррушская декларация о добросовестности в таможенной сфере (Revised Arusha Declaration on Customs Integrity, 2003) [24] определяет десять элементов программы добросовестности, среди которых: прозрачность процедур, управление рисками добросовестности, подотчётность руководства. Принципиально важно, что модель ВТамО акцентирует не персональный контроль, а институциональное проектирование процедур, что коррелирует с концепцией прослеживаемого усмотрения.

В Европейском союзе функции по противодействию мошенничеству в таможенной сфере осуществляет Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF) [25]. Модель OLAF включает независимое расследование и обязательное информирование. В европейской модели профилактика интегрирована в общую систему управления рисками, а не выделена в самостоятельный персональный контур. Сопоставление показывает, что российская модель тяготеет к персонально-обязанностному подходу, тогда как международные стандарты демонстрируют переход к процедурно-институциональному управлению.

Модель прослеживаемого усмотрения: структура и элементы

Центральным результатом работы является модель прослеживаемого усмотрения - четырёхэлементная конструкция, применимая к кадровым процедурам таможенных органов.

Элемент 1. Экспликация (ex ante). Заранее опубликованные критерии и границы усмотрения по конкретной должности. Применительно к кадровому конкурсу: критерии оценки должны быть сформулированы и опубликованы до объявления конкурса, а не определяться комиссией в процессе его проведения.

Элемент 2. Мотивированная альтернативность (ex nunc). Фиксация не только принятого решения, но и отклонённых альтернатив с указанием причин. Конкурсная комиссия должна составлять мотивированное сравнительное заключение, содержащее балльную оценку каждого кандидата.

Элемент 3. Симметризация информации (ex nunc). Доведение до участника процедуры оснований решения в объёме, не составляющем государственную тайну. Кандидат, не прошедший конкурс, должен иметь право на получение мотивированного объяснения.

Элемент 4. Внешняя воспроизводимость (ex post). Сохранение «решенческого следа» - протокола действий, версии нормативной базы на дату решения, - позволяющего независимой проверке восстановить логику выбора.

Применение модели предполагает следующие меры: публикация реестров вакантных должностей всех видов службы; установление формализованных критериев оценки; публикация выдержек из протоколов заседаний конкурсной комиссии; включение независимых экспертов в состав комиссии; закрепление типового реестра конфликтных ситуаций по должностным профилям в ведомственном акте ФТС России.

Обсуждение

Предлагаемая модель не является альтернативой действующей системе персональных обязанностей. Она дополняет её, перенося часть профилактической нагрузки с должностного лица на структуру процедуры. Это согласуется с принципом приоритета мер предупреждения коррупции (ст. 3 ФЗ № 273-ФЗ). Вместе с тем, необходимо обозначить пределы применимости модели. Полная прослеживаемость невозможна в процедурах, связанных с государственной тайной и оперативно-розыскной деятельностью. Кроме того, модель требует дополнительных административных ресурсов: составление мотивированных заключений увеличивает нагрузку на кадровые подразделения.

Следует также учитывать, что механизм административной ответственности должностных лиц за коррупционные правонарушения остаётся фрагментарным: ст. 19.28 КоАП РФ адресована юридическим лицам, тогда как в отношении должностного лица реально применяются дисциплинарная либо уголовная ответственность. Этот пробел снижает эффективность профилактической модели. Предлагаемая модель соотносится с тенденциями цифровизации. Создание «электронной таможни», автоматизация функций (электронное декларирование, автоматический выпуск) объективно снижают коррупционные эффекты за счёт минимизации контакта должностного лица с подконтрольным субъектом [26, с. 73]. Как отмечается в исследованиях, технологическое совершенствование таможенного контроля и применение искусственного интеллекта минимизируют транзакционные издержки и снижают риски контрабанды [27]. Внедрение элементов прослеживаемого усмотрения в кадровые процедуры могло бы быть усилено за счёт цифровых инструментов: автоматизированной балльной оценки и электронного протоколирования. Институт таможенных представителей также выступает субъектом минимизации транзакционных издержек [4], однако его эффективность напрямую зависит от предсказуемости и прозрачности действий должностных лиц таможенных органов, что вновь возвращает нас к необходимости процедурной прослеживаемости.

Заключение

Проведённое исследование позволяет сформулировать следующие выводы:

Разграничение нормативной и процедурной коррупциогенности позволяет объяснить, почему антикоррупционная экспертиза нормативных актов не устраняет коррупционные риски кадровых процедур: предмет экспертизы - текст нормы, а не процедура её реализации.

Диагностика кадровых процедур с применением авторской матрицы выявляет высокий уровень процедурной коррупциогенности конкурсного отбора (9 из 10 баллов).

Анализ статистики комиссий по урегулированию конфликта интересов свидетельствует о тенденции к формализации их работы («конвейер рекомендаций»).

Модель прослеживаемого усмотрения, включающая экспликацию критериев, мотивированную альтернативность, симметризацию информации и внешнюю воспроизводимость, предлагает переход от персонально-обязанностного к процедурно-институциональному управлению рисками.

Предложения по совершенствованию ведомственного нормотворчества ФТС России могут быть реализованы без изменения федерального законодательства и направлены на обеспечение предсказуемости административного воздействия на участников ВЭД.

Перспективы дальнейшего исследования связаны с экспертной валидацией диагностической матрицы на расширенной выборке таможенных органов, а также с разработкой проекта ведомственного акта о типовом реестре конфликтных ситуаций по должностным профилям.