Понятие и особенности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти

Публичная власть во все времена играла важнейшую роль в организации управления обществом. В последнее время ввиду большого количества вызов, с которыми сталкивается Россия, публичная власть приобретает важнейший приоритет. Органы местного самоуправления имеют большую значимость для разрешения вопросов местного значения, решения которых помогают достигать общенациональных государственных целей. Между тем их деятельность очень тесно связана с органами государственной власти, которые зачастую курируют деятельность местного самоуправления. Такая деятельность позволяет государству наиболее эффективно достигать поставленных задач. Именно важность взаимодействия органов местного самоуправления придает актуальность изучению этого вопроса.

Институт публичной власти в российском законодательстве демонстрирует в последние годы поступательную динамику развития, и многие его сущностные характеристики получили достаточно детальную нормативную регламентацию. Вместе с тем отдельные концептуальные элементы до сих пор остаются за рамками законодательного осмысления. К числу таких недостаточно прояснённых категорий относится, в частности, понятие взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления [1].

В определении единой системы публичной власти, закреплённой в Федеральном законе от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», законодатель не ограничился перечислением структурных элементов данной системы и целевых ориентиров её функционирования [8]. В указанном нормативном акте также акцентируется необходимость налаживания эффективного взаимодействия между различными уровнями публичной власти в целях повышения благосостояния населения. Все это также напрямую вытекает из части 3 статьи 132 Конституции РФ, которая закрепляет, что: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Таким образом, совместная деятельность органов публичной власти прежде всего должна быть направленна на улучшение жизни граждан [9].

Прежде чем приступать к рассмотрению особенностей взаимодействия ОМСУ и ФОИВ хотелось бы дать определение их системе взаимодействие. Понятие взаимодействия в широком смысле может быть интерпретировано как наличие взаимных связей, совместная деятельность либо взаимоотношения между субъектами, направленные на достижение общих целей. Применительно к системе публичной власти под взаимодействием предлагается понимать связь между органами государственной и муниципальной власти, в рамках которой происходит одновременное изменение состояния нескольких властных субъектов в процессе их коллективной деятельности, ориентированной на эффективное решение задач в целях повышения благосостояния граждан. Иными словами, взаимодействие уровней публичной власти представляет собой процесс, нацеленный на установление закономерных связей между соответствующими органами для выработки действенного механизма коллективных решений, необходимых как для функционирования государства, так и для улучшения уровня жизни населения.

При анализе взаимодействия органов публичной власти следует в первую очередь отметить, что государственные структуры и органы местного самоуправления решают общие задачи: они обеспечивают защиту прав и свобод человека и гражданина, создают условия для достойной жизни и труда, способствуют повышению благосостояния народа. Указанное взаимодействие должно характеризоваться следующими признаками:

во‑первых, это обязательная активная деятельность по реализации собственных прав и полномочий для разрешения вопросов, отнесённых к ведению взаимодействующих органов;

во‑вторых, деятельность носит двусторонний характер, предполагая обоюдную совместную работу органов государственной власти и местного самоуправления, направленную на решение конкретных вопросов в интересах населения;

в‑третьих, в таком взаимодействии не должно быть главной или подчинённой стороны — оно должно строиться на равноправной, партнёрской основе с учётом статуса каждого органа и быть ориентированным на достижение общего результата;

в‑четвёртых, необходимо наличие чётко определённых целей, ради которых и осуществляется совместная деятельность органов разных уровней публичной власти.

Обобщая изложенное, можно заключить, что взаимодействие государственной власти и муниципальных органов обусловливается непосредственно характером деятельности и находится в прямой зависимости от её целей и задач. Следовательно, речь идёт о разграничении полномочий органов власти в процессе решения конкретных вопросов с учётом имеющихся ресурсов и применяемых механизмов.

При этом следует учитывать, что взаимодействие не всегда предполагает исключительно согласованное функционирование [2]. В его рамках допустимо наличие различных целевых установок, самостоятельность интересов, полномочий и функций. Тем не менее основное предназначение взаимодействия государственной и местной власти состоит в обеспечении коммуникации между органами в установленном законодательством порядке для реализации закреплённой компетенции в интересах населения. Именно поэтому для достижения конечного результата необходима скоординированная деятельность этих органов власти.

После того как мы рассмотрели общие принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, на наш взгляд, необходимо подробнее остановиться и рассмотреть вопрос того в каких формах может проходить эти взаимодействия. Анализ форм взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления позволяет выделить несколько ключевых направлений их совместной деятельности:

Во‑первых, взаимодействие может инициироваться непосредственно государственными структурами. В данном случае оно выражается в оказании методической поддержки муниципальным образованиям, а также в наделении их отдельными государственными полномочиями. Помимо этого, важным элементом выступает контроль со стороны государства за тем, насколько органы местного самоуправления и их должностные лица соблюдают законодательство и надлежащим образом исполняют переданные им функции.

Во‑вторых, активная роль в выстраивании взаимодействия принадлежит и самому местному самоуправлению. Это проявляется в нормотворческой деятельности представительных органов муниципалитетов, в их праве вносить законопроекты в законодательные органы субъектов Российской Федерации, а также в разработке и принятии программ, направленных на развитие местного самоуправления.

В‑третьих, возможна совместная реализация взаимодействия, когда обе стороны участвуют в заключении контрактов, выполнении координационных функций и создании общих координационных, консультативных или совещательных структур.

Особое место среди перечисленных форм занимает государственный контроль за деятельностью местного самоуправления. Он осуществляется по двум основным направлениям: проверка соблюдения законности и контроль за выполнением переданных муниципалитетам государственных полномочий [7].

Не менее значимой формой взаимодействия является передача отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень, что, как правило, сопровождается выделением необходимых финансовых средств. Однако, несмотря на достаточно детальную законодательную регламентацию, на практике сохраняется ряд проблем. В частности, отсутствуют чёткие ограничения относительно объёма передаваемых полномочий, а также не всегда удаётся корректно определить достаточный объём ресурсов для их реализации. Это порождает трудности, связанные с определением пределов таких полномочий, а также с финансовой и кадровой перегрузкой местных органов власти, что свидетельствует о недостаточной правовой урегулированности процессов передачи и контроля за исполнением государственных полномочий [3].

Характер взаимодействия государственной и муниципальной власти также напрямую зависит от того, каким образом организована система публичной власти в целом. В этой связи принято выделять три базовые модели построения такого взаимодействия: административную, децентрализованную и смешанную. Каждая из них отражает степень самостоятельности местного самоуправления, объём контрольных полномочий государства и принципы распределения компетенций между уровнями публичной власти.

Административная модель предполагает жесткий контроль со стороны государственной власти над деятельностью муниципальных органов, а также интеграцию местного самоуправления в систему государственной власти в качестве отдельного институционального элемента. Децентрализованная модель, напротив, характеризуется самостоятельным осуществлением полномочий каждым уровнем власти; в данном случае государственные и муниципальные органы сосуществуют как два независимых уровня публичной власти, при этом влияние государства на местные структуры минимально. Смешанная модель предполагает, что контроль за деятельностью местного самоуправления ограничивается лишь теми государственными полномочиями, которые были делегированы муниципалитетам, а уровни публичной власти выступают как равноправные партнеры.

Российская модель взаимодействия, на наш взгляд, тяготеет к смешанному типу. Несмотря на конституционное положение о независимости местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ), на практике оно остается подконтрольным государству и в определенной степени зависимым от него. Вместе с тем самостоятельность уровней публичной власти не является абсолютной и ограничивается как конституционными нормами, так и вытекающими из них правовыми рамками. В современных условиях концепция неограниченной свободы действий любого органа публичной власти, даже в пределах установленной компетенции, не может быть реализована. Это обусловлено невозможностью полностью разграничить полномочия между органами и должностными лицами публичной власти в законодательстве. Хотя подобное разграничение существует между федеральным и региональным уровнями по ключевым вопросам, для каждого уровня власти при совместной деятельности это сделать крайне трудно.

Во‑первых, сложность законодательного закрепления разграничения полномочий между государственными и муниципальными органами связана с многообразием и объемностью их совместной деятельности. Во‑вторых, всегда сохраняется определенная сфера отношений или область совместного ведения, не урегулированная нормами права, но требующая координации и концентрации усилий для достижения общих целей [6].

Введение в Конституцию РФ положений о системе публичной власти (ч. 3 ст. 132) не изменило принципиально существующих форм взаимодействия, однако законодатель обозначил наличие единой системы, включающей все уровни власти. Это должно способствовать укреплению вертикали власти, повышению эффективности и системности взаимодействия.

От дуалистической модели, характерной для начала 90-х годов XX века, происходит переход к смешанной модели. Для нее свойственно наличие двух независимых уровней публичной власти, самостоятельность которых ограничена компетенциями и необходимостью соблюдения законодательства. С принятием конституционных положений усилилось влияние государства на местное самоуправление, и при его дальнейшем росте возможны изменения в статусе муниципальных органов, вплоть до его понижения, и формирование «вертикали публичной власти».

Н.Л. Пешин отмечает, что с формированием системы публичной власти местное самоуправление приобретает «государственную природу» [5]. В такой модели каждый уровень власти действует в рамках своей компетенции, при этом государственные органы принимают ключевые решения, а региональные и муниципальные структуры обеспечивают их исполнение, что и обусловливает «вертикальность» взаимодействия. Подобная ситуация не является однозначно негативной при условии сохранения значительной самостоятельности низовых уровней в рамках их полномочий и возможности получения поддержки от вышестоящих уровней.

Взаимодействие органов местного и государственного управления в таком контексте должно быть тщательно продумано во избежание нарушений и излишнего давления на муниципалитеты. Необходимы гарантии соблюдения основных принципов взаимодействия: самостоятельности в рамках полномочий, полного сотрудничества и активной деятельности каждого участника. Многие из этих принципов уже нашли отражение в законодательстве. Как справедливо отмечает Е.В. Колесников, ориентация на Конституцию и закон обеспечивает нормальное функционирование системы публичной власти [4].

Таким образом, взаимоотношения государственных и муниципальных органов представляют собой комплексное сотрудничество в социальной, экономической, правовой, культурной и иных сферах жизни общества, а также в обеспечении безопасности, направленное на повышение благосостояния населения. В связи с этим особую значимость приобретает корректная правовая регламентация таких отношений, особенно в контексте активного развития положений о единой системе публичной власти. Существующая модель взаимодействия органов местного самоуправления и федеральных органов исполнительной власти требует совершенствования. Необходима выработка официального толкования понятия взаимодействия органов публичной власти, выделение отдельных категорий полномочий для их справедливого распределения и упорядочения взаимоотношений между уровнями власти, а также определение пределов деятельности каждого из них.