Обязательства по государственным контрактам в сфере государственного оборонного заказа: соотношение элементов гражданско-правового и административно-правового регулирования

Введение. Регулирование договоров (контрактов) в сфере государственного оборонного заказа занимает особое положение в российском законодательстве. С одной стороны, производство оборонной продукции в условиях рыночной экономики, как и любая другая хозяйственная деятельность, регулируется гражданским законодательством, в рамках которого по общему правилу действуют общие принципы, регулирующие права и обязанности сторон в ходе их хозяйственной деятельности, в том числе и основополагающий для таких правоотношений принцип – свобода договора. С другой стороны, специфика изготовления продукции для нужд обороны государства предполагает усиленный контроль публичных органов за хозяйственной деятельностью производящих такую продукцию предприятий, и обеспечение его эффективности требует отступления от общих принципов гражданского законодательства в публичных интересах, применения широкого комплекса мер административного характера.

В данной работе мы рассмотрим особенности, присущие установлению обязательств в сфере государственного оборонного заказа в сравнении с общим порядком определения обязательств, предусмотренным Гражданским кодексом РФ [1] (далее – Гражданский кодекс) и сделаем вывод соотношении гражданско-правовых и административно-правовых элементов в сфере регулирования государственного оборонного заказа в контексте обязательственных прав. Для этого мы разграничим метод гражданско-правового и административно-правового регулирования, определим круг специальных актов, регулирующих рассматриваемую сферу, после чего обратимся к особенностям обеспечения исполнения обязательств, перемены сторон и предмета договора, ответственности за нарушение обязательств, проанализировав их с точки зрения применяемого в них метода правового регулирования.

Под соотношением гражданско-правовых и административно-правовых элементов мы буем понимать в первую очередь соотношение диспозитивных и императивных методов в регулировании рассматриваемой сферы. Так, О.С. Иоффе указывал на императивность или диспозитивность метода применяемых норм в качестве одного из ключевых отличий гражданско-правового и административно-правового регулирования [10]. В этом контексте одним из наиболее показательных критериев разграничения упомянутых сфер является применение принципа свободы договора, согласно которому граждане и юридические лица свободны в заключении договора и определении его условий, а понуждение к заключению договора не допускается (статья 421 Гражданского кодекса). Таким образом, особое внимание мы будем определять возможности сторон государственного контракта свободно определять его условия (в контексте предмета исследования – определять обязательства по контракту).

Отметим, что по смыслу статьи 3 Закона о государственном оборонном заказе договоры в рассматриваемой сфере разделены на 2 категории: государственный контракт по государственному оборонному заказу (государственный контракт) – договор, заключаемый государственным заказчиком от имени РФ с головным исполнителем, а также контракт - договор, заключенный в письменной форме головным исполнителем с исполнителем или между исполнителями.

Поскольку не все контракты попадают под действие законодательства о контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, требования которого входят в предмет исследования, в данной статье мы будем рассматривать только вопросы регулирования государственных контрактов.

Законодательство. Перейдем к рассмотрению системы специальных нормативно-правовых актов, регулирующих государственный заказ.

Иерархия этих актов носит двухступенчатый характер. Основным нормативным актом, устанавливающим общие особенности договорных отношений в этой сфере, является Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [4] (далее – Закон о закупках). Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» [5] (далее – Закон о государственном оборонном заказе) устанавливает отдельные положения, связанные с особенностями размещения, выполнения, государственного контроля и надзора в сфере государственного оборонного заказа, определяет основные принципы и методы государственного регулирования цен на товары, работы, услуги (далее также - продукция) по государственному оборонному заказу. Подобная иерархия актов выстраивается по смыслу статьи 2 Закона о государственном оборонном заказе, в которой законодательство в сфере государственных закупок названо, наряду с гражданским законодательством, в качестве элемента правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере, применяющегося в части, не противоречащей закону о государственном оборонном заказе. Таким образом нормы, связанные с исполнением договоров (контрактов) в сфере государственного оборонного заказа, можно разделить на те, которые следуют из общего законодательства о государственных закупках, а также те, которые присущи только отношениям в сфере государственного оборонного заказа.

Отдельно следует упомянуть указание статье 2 Закона о государственном оборонном заказе в качестве одного из источников регулирования Бюджетный кодекс. С одной стороны, включение этого акта в перечень источников уже говорит о комплексном характере регулирования отношений в сфере государственного оборонного заказа, которое включает наряду с гражданским законодательством акты, относящиеся к публичным отраслям (бюджетному праву). С другой стороны, при детальном рассмотрении выясняется, что нормы Бюджетного кодекса, связанные с государственным оборонным заказом, в частности, вопросы государственных ассигнований (статья 69.1 Бюджетного кодекса) или вопросы рассмотрения основных показателей государственного оборонного заказа в рамках рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете (статья 205 Бюджетного кодекса), прямо не регулируют вопросы, связанные с договорами, заключающимися в его сфере и не влияют на объем их правомочий.

Особенности правового регулирования.

Обратимся к общим особенностям установления обеспечения исполнения договоров в сфере государственного оборонного заказа. Согласно пункту 4 статьи 34 Закона о закупках, в контракт включается обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом. В статье 96 Закона о закупках установлена общая обязанность заказчика устанавливать в документации о закупке, извещении об осуществлении закупки, проекте контракта, приглашении требования об обеспечении исполнения контракта. При этом предоставление обеспечения является необходимым условием для заключения контракта. Так, согласно пунктам 4, 5 статьи 96 Закона о закупках установлено, что контракт может быть заключен только после предоставления участником закупки, с которым такой контракт заключается, его обеспечения. При непредоставления участником закупки, с которым заключается контракт, обеспечения исполнения контракта, такой участник считается уклонившимся его заключения. Гражданский кодекс, в свою очередь, по общему правилу не устанавливает обязанность обеспечения исполнения сторонами исполнения своих обязательств, указывая в пункте 1 статьи 329 лишь на такую возможность. Более того, согласно пункту 2 данной статьи, недействительность соглашения об обеспечении не влечет за собой недействительность соглашения, по которому основное обязательство возникло.

Регулированию подвержен и размер обеспечения контракта по государственным закупкам. Согласно части 6 статьи 96 Закона о закупках размер обеспечения устанавливается в размере от одной второй процента до тридцати процентов начальной (максимальной) цены контракта.

Гражданский кодекс, по общему правилу, обязательного размера обеспечения не устанавливает.

Закон о государственном оборонном заказе содержит исключения из правила об обязательном обеспечении контрактов. Так, согласно части 2 статьи 6 этого закона, если государственный оборонный заказ на отдельные товары (например, на создание, модернизацию, поставки, ремонт, сервисное обслуживание и утилизацию вооружения) размещается путем использования конкурентных способов определения контрагентов, заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения государственного контракта в случае, если им установлены определенные Правительством РФ [7] требования к участникам размещения государственного оборонного заказа. Также, согласно части 2.1 данной статьи, не требуется обеспечение контракта, по которому будет осуществляться банковское или казначейское сопровождение.

Помимо установленного законодательством о закупках общего порядка установления мер обеспечения сторонами, в статье 12 Закона о государственном оборонном заказе указывается на меры, которые могут быть определены Правительством Российский Федерации в целях обеспечения выполнения государственного оборонного заказа. В частности, Правительство определяет примерные условия государственных контрактов, типовые условия контрактов, устанавливает при утверждении государствен- ного оборонного заказа размер авансовых платежей по государственному контракту, предоставляет государственные гарантии РФ по кредитам, привлекаемым головными исполнителями, исполнителями для осуществления деятельности в целях обеспечения выполнения государственного оборонного заказа. При этом устанавливаемые Правительством меры могут быть как обязательными, так и необязательными для сторон контракта. Согласно Постановлению Правительства РФ от 26.12.2013 N 1275 «О примерных условиях государственных контрактов (контрактов) по государственному оборонному заказу», указание на обязанность по обеспечению устранения за свой счет недостатков и дефектов, выявленных при приемке продукции и в течение гарантийного срока, если гарантийные обязательства установлены государственным контрактом на поставку этой продукции, подлежит обязательному включению в контракт, в то время как условия о выполнении или прекращении выполнения сторонами обязательств, установленных государственным контрактом, по окончании срока его действия могут включаться в контракт по желанию сторон [8].

Специфика исполнения государственного контракта в рассматриваемой сфере проявляется в порядке расчетов при исполнении обязательств по нему. Если Гражданский кодекс в статье 861 определяет лишь обязательность безналичных расчетов между юридическими лицами, то в отношении расчетов по государственному оборонному заказу установлен режим использования отдельного счета, который, согласно статье 8.3 Закона о государственном оборонном заказе, предполагает списание денежных средств только на открытый головному исполнителю, исполнителю в уполномоченном банке отдельный счет, при условии указания распоряжении идентификатора государственного контракта. Рассматриваемая статья, при этом, устанавливает широкий перечень исключений, допускающих списание денежных средств с отдельного счета на иные банковские счета, в частности, в целях уплаты налогов и сборов, таможенных платежей; оплаты расходов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по ценам (тарифам), подлежащим государственному регулированию; расчетов с иностранными исполнителями, входящими в кооперацию в рамках сопровождаемой сделки.

Гражданский кодекс в статье 330 наделяет стороны договора правом свободно, если иное не установлено законом, определять вид и размер неустойки. Закон о закупках, в свою очередь, устанавливает особый порядок начисления и исчисления неустойки по государственному контракту. Согласно пункту 5 статьи 34 Закона о закупках, пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства и устанавливается в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пеней ключевой ставки Центрального банка РФ от не уплаченной в срок суммы. Также определен специальный механизм установления штрафа за ненадлежащее исполнение обязательств – сумма штрафа устанавливается Правительством РФ [6]. Таким образом, в отношениях в сфере государственных закупок применяется законная неустойка, стороны не могут определить ее размер и порядок исчисления по договору так же, как и в обычном гражданско-правовом договоре.

Важно отметить специфику регулирования перемены лиц в обязательстве в сфере государственных закупок. Гражданский кодекс РФ в части 1 статьи 382 устанавливает возможность перехода права требования к третьим лицам на основании сделки или закона, однако согласно части 5 статьи 95 Закона о закупках, при исполнении контракта не допускается перемена поставщика (подрядчика, исполнителя), за исключением случаев правопреемства в результате реорганизации юридического лица в форме преобразования, слияния или присоединения. Перемена лиц в контракте затруднена и особенностями осуществления оплаты по нему. Так, Министерство финансов РФ в письме от 24 марта 2020 г. N 24-03-07/22843 [9] разъяснило, что оплата по государственному (муниципальному) контракту возможна только поставщику (подрядчику, исполнителю), платежные реквизиты которого указаны в условиях контракта, что следует из регулирования отношений по исполнению государственного контракта не только гражданским, но и бюджетным законодательством, в котором не определен порядок санкционирования оплаты денежных обязательств, возникающих из государственных (муниципальных) контрактов, третьему лицу, не являющемуся поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по такому контракту.

В отношении контрактов в сфере государственных закупок действует установленное в п.1 статьи 95 Закона о закупках общее правило, согласно которому изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается. Данное правило ограничивает предусмотренную статьей 450 Гражданского кодекса возможность сторон изменять договор по соглашению. Вместе с тем из указанного правила сделаны исключения; в частности если цена заключенного для обеспечения федеральных нужд на срок не менее чем три года контракта составляет либо превышает размер цены, установленный Правительством РФ, и исполнение указанного контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно (пункт 4 части 1 рассматриваемой статьи).

Далее обратимся к регулированию порядка исполнения обязательств по контракту. Закон о закупках в статье 94 определяет обязательные меры, осуществляемые между заказчиком и поставщиком после заключения государственного контракта. Эти меры включают в себя приемку прукции, оплату по контракту, а также взаимодействие заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при исполнении, изменении, расторжении контракта. В качестве специфической черты можно отметить обязанность заказчика проводить экспертизу товара при приемке товара – подобное требование отсутствует в Гражданском кодексе (статья 513) и обусловлено публичным интересом в обеспечении приемлемого качества исполненного обязательства.

Специфика обязательственных прав в сфере исполнения государственного оборонного заказа проявляется и в части ответственности. В 2022 году в Уголовный кодекс РФ [2] был внесена статья 285.5, включающая в себя составы, связанные с нарушением должностным лицом условий государственного контракта по государственному оборонному заказу либо условий договора, заключенного в целях выполнения государственного оборонного заказа. При этом ответственность наступает как за нарушение условий самого государственного контракта, так и за нарушение условий договора, заключенного в целях выполнения государственного оборонного заказа, то есть к ответственности может быть привлечено должностное лицо не только головного исполнителя, но и рядового хозяйствующего субъекта, взявшего на себя обязательства по такому контракту. В Кодекс РФ об административных правонарушениях [3] также включена статья 7.30.3, устанавливающая ответственность за нарушение порядка формирования, размещения и выполнения государственного оборонного заказа. В частности, часть 7 рассматриваемой статьи устанавливает штраф для должностного лица головного исполнителя срока или порядка оплаты продукции по государственному оборонному заказу. Таким образом, нарушение исполнения обязательств по контракту в сфере гособоронзаказа могут повлечь не только гражданско-правовую ответственность предприятия в рамках главы 25 Гражданского кодекса, но и сопутствующую административную, уголовную ответственность должностных лиц такого хозяйствующего субъекта.

Вывод. Рассмотрев особенности исполнения обязательств в сфере государственного оборонного заказа, подведем итог, выделив их существенные отличия от общего порядка исполнения обязательств, установленного Гражданским кодексом РФ. Так, при заключении контракта в сфере государственного оборонного заказа стороны обязаны соблюдать установленный законом и актами Правительства РФ порядок установления и определения неустойки; в ходе исполнения контракта по общему правилу не допускается перемена обязанных по нему лиц, изменение его существенных условий; исполнение контракта должно происходить в установленном законом порядке; Правительство РФ может установить дополнительные меры обеспечения, обязательные для применения сторонами контракта; нарушения при исполнении контракта могут повлечь не только гражданскую, но и административную, уголовную ответственность.

Таким образом, регулирование исполнения обязательств в рассматриваемой сфере значительно отходит от общих принципов гражданского законодательства. Регламентируя порядок исполнения обязательств и выбора способов их обеспечения, законодатель значительно ограничивает диспозитивность сторон, тем самым ограничивая действие принципа свободы договора.

Отнесение нарушения условий государственного контракта по государственному оборонному заказу к уголовно наказуемым деяниям, в силу признаваемой за ними общественной опасности, прямо свидетельствует о наличии в них публичного интереса. Вместе с тем, нельзя не отметить, что в рассматриваемых правоотношениях у сторон сохраняется возможность свободно устанавливать отдельные условия контракта, не урегулированные специальным законодательством, согласовывать условия, в отношении которых в законодательстве приняты исключения. Законодательство о закупках и государственном оборонном заказе не исключает возможности в части неурегулированных ими отношений применять Гражданский кодекс, который в таком случае выступает как общий нормативно-правовой акт. Метод регулирования государственного оборонного заказа в рассматриваемой сфере может быть определен как императивно-диспозитивный, в одних случаях предполагающий свободу действий субъектов, в других – ограничивающий их волю и обязывающий поступать в установленном порядке. В связи с этим можно утверждать, что правовое регулирование обязательств сторон государственного контракта по государственному оборонному заказу носит комплексный характер, без четко установленного доминирования гражданско-правовых или административно-правовых элементов.