Некоторые проблемы создания административных судов в России: вопросы теории

Актуальность темы исследования обусловлена незавершенностью процесса формирования административной юстиции в России. Принятие в 2015 году Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) стало важным этапом, отделившим процессуальную форму рассмотрения публично-правовых споров от гражданского процесса. Однако, как справедливо отмечается в современной литературе, «ожидавшегося вслед за этим реформирования судебной системы до сих пор не последовало. Новая процессуальная форма деятельности судов не получила своего организационно-структурного обеспечения» [4, с. 114]. В то же время статистика свидетельствует о стабильном росте числа административных дел, что в условиях отсутствия специализированных судов создает критическую нагрузку на судей судов общей юрисдикции [4].

Степень научной разработанности проблемы достаточно высока. Историко-правовые аспекты административной юстиции исследовались дореволюционными учеными, такими как Н.И. Лазаревский и М.Д. Загряцков. В современный период фундаментальный вклад в разработку теории административного судопроизводства внесли Ю.Н. Старилов, Н.Г. Салищева, Н.Ю.

Хаманева, А.Б. Зеленцов, Д.М. Бахрах и другие. Тем не менее, многие теоретические вопросы создания административных судов остаются дискуссионными, что и предопределило цель данной работы: выявить и проанализировать ключевые теоретические проблемы создания административных судов в России и предложить научно обоснованные пути их решения. Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, дедукция) и частнонаучные методы юридического познания (сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой).

Одной из базовых теоретических проблем, препятствующих созданию административных судов, является отсутствие доктринального и легального единства в понимании сущности административного судопроизводства. Как справедливо указывает В.Н. Бажуткин, «в административно-процессуальном законодательстве Российской Федерации — Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации — используется термин «административное судопроизводство», однако законодательное его определение российским законодателем сформулировано не было. В юридической науке также не существует единого мнения относительно содержания данного понятия» [7, с. 240].

Данная проблема имеет глубокие исторические корни. Еще в начале XX века Н.И. Лазаревский определял административную юстицию как «систему специальных судебных учреждений, деятельность которых направлена на защиту правового государства от посягательств администрации» [5, с. 112-115]. В свою очередь, М.Д.

Загряцков предлагал более широкий подход, понимая под административной юстицией «право приношения жалобы со всеми необходимыми процессуальными гарантиями независимо от того, кто будет ее рассматривать» [5, с. 17]. Эта дискуссия о формальном (институциональном) и материальном (функциональном) подходе сохранилась и в современной науке.

А.А. Гришковец отмечает, что дискуссия о сущности административного процесса не прекращается многие годы. Традиционно существуют две основные точки зрения: административный процесс понимается в узком смысле как юрисдикционная деятельность и в широком смысле как совокупность административных процедур, административной юрисдикции и административной юстиции [9, с. 278]. Эта неопределенность напрямую влияет на вопрос о том, какие именно суды и для рассмотрения каких именно категорий дел необходимо создавать. Наиболее дискуссионным в теории является вопрос о том, какой должна быть модель административных судов в России. Анализ литературы позволяет выделить несколько основных подходов.

Первая модель, активно поддерживаемая Н.Г. Салищевой и Н.Ю. Хаманевой, предполагает поэтапное создание административных судов. На переходный период ученые допускают возможность «вычленения специализированных коллегий (палат), созданных на первом этапе в судах общей юрисдикции всех уровней для рассмотрения административных споров» [6].

Вторая модель, представленная, например, А. Власовым, подразумевает создание «Высшего Административного Суда РФ и 8-10 его филиалов в крупных регионах страны, которые рассматри- вали бы по первой инстанции жалобы на органы управления и федеральные службы субъектов Федерации» [6].

Третья модель, которую отстаивает М. Студеникина, сводится к концепции специализации судебных составов в уже существующих судах общей юрисдикции и арбитражных судах без создания новых институтов [6].

Противники создания административных судов, такие как Д.М. Бахрах, приводят аргумент, что «названную проблему разрешает специализация судей по административным делам, а не специализация судов.... Создание специализированных административных судов не решит проблему недостаточного профессионализма судей, уровень профессионализма ничего не мешает совершенствовать в рамках уже существующей системы судов» [5].

Однако, как отмечает А.С. Гируть, «для того, чтобы оценить приведенный довод необходимо оценить соотношение рассматриваемых дел в судах общей юрисдикции.... гражданских дел рассматривается в 3,5 раза больше и для снижения нагрузки судов общей юрисдикции целесообразнее было бы выделять в отдельную систему судов, которые рассматривали бы только гражданские дела» [5]. Этот контраргумент показывает, что проблема не в нежелании специализировать суды, а в поиске оптимальной модели, учитывающей все категории дел. Еще одна теоретическая проблема связана с неоднородностью категорий дел, относимых к административному судопроизводству. Как отмечается в одной из статей, посвященных итогам 10-летия КАС РФ, «предмет правового регулирования административного судопроизводства нуждается в реформировании: следует исключить неоправданно широкое рассмотрение в судах административных дел, часть которых необходимо решать во внесудебном порядке... следует предусмотреть особое производство для рассмотрения административных дел, в которых отсутствует публично-правовой спор» [2].

Действительно, в рамках КАС РФ рассматриваются как споры о праве (например, оспаривание нормативных актов), так и бесспорные дела (например, взыскание обязательных платежей и санкций). А.Б. Зеленцов и О.А. Ястребов в своих сравнительно-правовых исследованиях указывают, что в зарубежных моделях административной юстиции эти категории дел зачастую разведены по разным процедурам или даже разным органам [2].

Кроме того, сохраняется проблема разграничения подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, которые также рассматривают значительный массив дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Создание единой системы административных судов потребовало бы кардинального пересмотра этой сложившейся дуалистической системы.

Вопрос о независимости будущих административных судов также имеет важное теоретическое измерение. По мнению В. Лебедева, высказанному еще в начале 2000-х годов, «для повышения степени независимости административных судов от высших должностных лиц и органов представительной власти субъектов Российской Федерации следует создавать систему таких судов вне связи с существующим административно-территориальным делением страны» [6].

Эта идея не потеряла актуальности и сегодня. Административные споры часто затрагивают интересы региональных и местных властей, и создание судов, юрисдикция которых не совпадала бы с границами субъектов РФ, могло бы стать дополнительной гарантией объективности и беспристрастности. Однако такой подход требует решения сложных организационных и финансовых вопросов, а также изменения принципов построения судебной системы.

Авторы монографии Е.А. Наумова и В.А.

Теплякова, анализируя зарубежный опыт (Германии, Франции, Китая), приходят к выводу, что «создание по указанному принципу административных судов в системе судов общей юрисдикции России... добавит определенности в вопросе компетенции названных ветвей судебной власти в России, а также предотвратит появление противоречивой судебной практики» [3].

На основе проведенного анализа и с учетом мнений ученых представляется возможным предложить комплексный подход к решению выявленных проблем, который должен включать как доктринальные, так и законодательные изменения.

1. Преодоление теоретической неопределенности. Первоочередной задачей является выработка и законодательное закрепление единого понятийного аппарата. Представляется обоснованным предложение В.Н.

Бажуткина о дополнении КАС РФ статьей 2.1 «Основные понятия административного судопроизводства», где следует дать легальное определение административного судопроизводства как деятельности судов по рассмотрению и разрешению административных дел в порядке, установленном КАС РФ [7, с. 241]. Это создаст необходимую базу для дальнейшего институционального строительства.

2. Выбор оптимальной модели и поэтапное реформирование. Учитывая высокую степень дискуссионности вопроса и накопленный законотворческий опыт (неудавшийся проект 2000 года), наиболее реалистичной представляется модель «внутрисистемной специализации» на первом этапе. Как отмечается в одной из современных работ, «в настоящее время перспективной представляется модель внутрисистемной специализации — создание административных судов внутри системы судов общей юрисдикции. В отдаленной перспективе допустима институциональная специализация — выделение административных судов в качестве самостоятельной подсистемы судебной системы России» [1].

3. На первом этапе следует создать специализированные судебные составы (коллегии) по административным делам в районных судах и судах субъектов РФ, обеспечив их необходимым аппаратом и углубленной подготовкой судей. Параллельно необходимо проработать вопрос о создании межрайонных (окружных) административных судов, чья юрисдикция не будет совпадать с административно-территориальным делением, как это предлагалось в законопроекте 2000 года. 4. Рационализация предмета судебной деятельности. Необходимо пересмотреть перечень дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства.

Дела бесспорного характера, такие как взыскание обязательных платежей с физических лиц, при отсутствии возражений со стороны ответчика, могут быть переданы в упрощенное (приказное) производство или даже частично выведены в административный (внесудебный) порядок с последующим судебным контролем. Это предложение активно обсуждается в литературе [2] и позволит снизить нагрузку на будущие административные суды, сфокусировав их на защите прав граждан в спорах с властью. 5. Организационное и кадровое обеспечение. Как справедливо указывают авторы исследования организационно-правовых форм, важным шагом может стать «формирование судейского корпуса, специализирующегося на рассмотрении административных исков, и создание в аппаратах судов общей юрисдикции отделов обеспечения судопроизводства по административным делам» [4, с. 117]. Это подразумевает не только перераспределение штатной численности, но и разработку специальных программ профессиональной подготовки и повышения квалификации для судей и сотрудников аппаратов, специализирующихся на административной юстиции.

6. Развитие квазисудебных и досудебных механизмов. В качестве дополнения к судебной системе предлагается «расширение применения внесудебной организационной формы административной юстиции в виде системы квазисудебных органов при сохранении контрольной функции судов» [4, с. 118]. Развитие административных процедур и создание эффективных механизмов досудебного обжалования в системе исполнительной власти позволят разрешать значительную часть споров до суда, что соответствует мировой практике.

Проблема создания административных судов в России имеет глубокий теоретический характер и не может быть решена простым принятием закона. Она требует преодоления фундаментальных доктринальных разногласий относительно сущности административного процесса и оптимальной модели судоустройства. Десятилетний опыт действия КАС РФ, существенный рост числа административных дел и накопленная судебная практика создали необходимые предпосылки для возвращения к этой дискуссии уже на новом, более зрелом уровне.

Анализ мнений ученых показывает, что, несмотря на разность подходов, большинство исследователей сходятся в необходимости дальнейшего развития административной юстиции.

Наиболее перспективным видится поэтапный путь: от углубления специализации судей и совершенствования процессуального законодательства — к созданию специализированных судебных составов, и лишь в долгосрочной перспективе — к формированию самостоятельной подсистемы административных судов, построенных по экстерриториальному принципу. Реализация предложенных мер будет способствовать повышению эффективности защиты прав граждан и организаций в их спорах с публичной властью, а также укреплению независимости и авторитета судебной системы в целом.