Национальные проекты в современной России: понятие и место в системе источников бюджетного права

• КРОХИНА Юлия Александровнадоктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Российского экономического университета им. Плехановаmail@law-books.ru

Национальные проекты представляют собой один из ключевых инструментов реализации стратегического развития Российской Федерации, обеспечивая выполнение приоритетных целей государственной политики. Они охватывают различные сферы общественной жизни в том числе: экономику, социальную защиту, образование, здравоохранение и инновационные технологии. Вместе с тем их сущность и роль в правовом механизме стратегического планирования остается не определенной, что обуславливается отсутствием самостоятельной юридической силы. Одновременно национальные проекты обладают высокой степенью нормативной значимости. Реализация заданных проектных целей требует значительных бюджетных ассигнований и эффективного управления финансовыми ресурсами, поскольку бюджетные риски могут привести не только к значительным бюджетным потерям, но и к неисполнению поставленных задач. Правовые средства призваны обеспечить достижение поставленных целей национальных проектов в срок и с рациональным использованием бюджетных ресурсов. Правовое закрепление целевых расходов служит действенным механизмом финансового контроля, поскольку любые попытки перенаправить либо израсходовать средства национального проекта не по назначению оперативно выявляются контрольными органами. Законодательство в области бюджетного регулирования и финансового контроля требует дальнейшего совершенствования, поскольку существующие механизмы не всегда позволяют своевременно выявить и минимизировать угрозы, возникающие на различных этапах реализации национальных программ. Национальные проекты в Российской Федерации представляют сложный правовой феномен, сочетающий элементы стратегического управления, программного планирования и публично-правового регулирования. Обоснована возможность отнесения национальных проектов к особому правовому институту в системе источников бюджетного права. Данный правовой феномен занимает промежуточное положение между нормативными правовыми актами и программными документами государственного управления.

Ключевые слова: национальные проекты, бюджетное регулирование, источник бюджетного права, стратегическое управление, программное планирование, бюджетные средства, бюджетный риск

Вусловиях глобальных социально-экономических вызовов Российская Федерация реализует масштабные национальные (федеральные) проекты, направленные на стратегическое развитие страны. Данные проекты охватывают ключевые сферы жизни и деятельности общества. Успешная реализация данных актов требует не только значительных финансовых ресурсов, но и эффективного управления бюджетными средствами, что неминуемо связано с возникновением различных бюджетных рисков, которые могут включать в себя неэффективное использование средств, несбалансированность бюджета, угрозы коррупциогенного характера и иные, влияющие на реализацию национальных проектов [11].

В результате издания Президентом РФ Указа «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» от 7 мая 2024 года № 309, были установлены ключевые государственные цели: сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи; реализация потенциала каждого человека, развитие талантов, воспитание патриотичной и социально-ответственной личности; технологическое лидерство и иные. На основании названного акта главы государства началась деятельность по разработке новых национальных программ. Было принято 20 национальных программ, некоторые из которых стали продолжением ранее принятых.

Национальные проекты на период с 2025 по 2030 года являются одним из ключевых инструментов стратегического развития Российской Федерации, набавленным на достижение приоритетных целей государственной политики. В новом цикле национальных проектов произошло как продление и обновление ранее действовавших программ, так и формирования принципиально новых проектов, отражающих приоритеты грядущего десятилетия.

В социальной сфере продолжена реализация проектов «Здравоохранение», «Демография», «Образование», содержание которых было скорректировано.

Нацпроект «Экология» был трансформирован в национальный проект «Экологическое благополучие», расширивший задачи государственной экологической политики и природоохранных мероприятий [12]. Указ N 309 прямо предусмотрел запуск данного проекта, что иллюстрирует приоритет обеспечения экологической безопасности и благоприятной окружающей среды.

Также продолжается реализация проектов, ориентированных на поддержку занятости и предпринимательства. Так, национальная программа «МСП и поддержка индивидуальной предпринимательской деятельности» сохраняется и дополняется новыми мерами, нацеленными на структурный рост данного сектора и увеличение его доли в экономике государства. Реализация настоящего проекта в полной мере позволит увеличить объем инвестиций, стимулировать рост производственных сил и уровня оплаты труда.

Для развития внешнеэкономической деятельности продлен проект «Международная кооперация и экспорт», однако акценты в нем смещены на углубление связей с партнерами их ЕАЭС, БРИКС и ШОС, и адаптацию мер поддержки экспортеров к санкционным ограничениям. Данные изменения обуславливаются изменением геополитическим положением России.

Было выбрано новое направление – «Технологический суверенитет», в рамках которого сформированы проекты, направленные на обеспечение технологической независимости страны и освоение критически важных технологий [9]. Причиной выбора данного направления служит опыт, полученный в результате санкционного давления.

Таким образом в 2026 году портфель национальных проектов РФ включает направления по демографическому развитию и здравоохранению, улучшению условий жизни, развитию человеческого капитала, обеспечению технологического и кадрового суверенитета. Однако, на наш взгляд, не следует конкретизировать в стратегических актах организации. Да, с одной стороны это является положительным знаком для самих организаций, однако, с другой, детерминантом для повышения рисков неисполнения целей.

Новая система национальных проектов сочетает преемственность и инновации, что должно обеспечить актуальность проектной деятельности на ближайшие годы. Правовые средства в рамках рассматриваемого вопроса призваны обеспечить достижение поставленных целей в срок и с рациональным использованием ресурсов.

Так, внедряются современные подходы проектного управления и стратегического планирования на основе единых стандартов. С учетом анализа опыта прошлых периодов разработан Стандарт «Новые национальные проекты на период 2025-2030 годов» (далее – Стандарт), устанавливающий общие правила планирования, мониторинга и управления новыми проектами. Данный Стандарт носит методический характер, однако его положения фактически обязательны для федеральных органов исполнительной власти, они применяются при форматировании формировании новых паспортов проектов и организации системы управлениям ими. Стандарт регламентирует порядок разработки национального проекта, четкое определение целей, показателей, этапов и мероприятий, а также проведение многоэтапной экспертизы с участием всех заинтересованных сторон [13]. С введением данного акта, образуется единообразная методология проектного менеджмента в государственном секторе [2]. При этом Стандарт уделяет особое внимание управлению рисками: определяются ключевые риски проектов и меры реагирования на них, а информация об угрозах срыва сроков или невыполнения показателей подлежит немедленному сообщению руководство.

Майский Указ Президента РФ 2024 года повлек корректировку бюджетной классификации и планирования расходов, чтобы учесть продление и переформатирование проектов, что выражается во внесении изменений в Приказ Минфина России от 24.05.2022 N 82н, в рамках которого раскрываются коды расходов, закрепленных за каждым национальным проектом [14].

Правовой статус национальных проектов определяется через нормативные акты, регулирующие процесс их формирования, реализации и контроля. Основу данной системы составляют Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства и иные нормативные акты [6]. При этом важно отметить, что национальные программы являются не только инструментом государственного управления, но и особой формой социального контракта, поскольку их успешность зависит от активного участия частного сектора [10]. Государство активно применяет механизмы общественного контроля, такие как независимая оценка эффективности проектов, а также общественные опросы и экспертные комиссии [7]. Однако открытым остается вопрос их правовой природы – являются ли национальные (федеральные) проекты исключительно инструментом государственного управления или возможно их рассмотрение как особой формы социального контракта между государством и обществом?

Для ответа на данный вопрос необходимо обратиться к историческому опыту России в области стратегического планирования.

В качестве ранних актов планирования в СССР можно выделить, так называемые, «пятилетки». Ключевыми направлениями пятилеток выступали тяжелая промышленность, сельское хозяйство, образование и здравоохранение.

Юридическая обоснованность пятилеток в СССР была четко зафиксирована в законодательных актах, таких как Конституция СССР, в соответствии с которой экономика носила плановый характер. Данный планы действовали на всех уровнях. В то же время существовали и директивы, на основе которых государственные органы, предприятия и учреждения обязаны были достигать поставленных целей. То есть данные акты носили строго императивный характер, за неисполнение лица привлекались к ответственности [8]. Не могла идти речь о государственно-частных отношениях, поскольку экономический строй того времени не предусматривал частный сектор в целом.

Актом, имеющем схожую правовую природу с современными национальными проектами, можно считать Указ Президента РФ от 31.08.2012 N 1248. Данный акт закреплял механизм координации между федеральными и региональными органами власти, научным сообществом и общественными организациями, обеспечивая их взаимодействие в вопросах реализации стратегиче- ских инициатив. В рамках правового регулирования Указ предусматривал учреждение Совета как консультативного органа, что позволяло государству гибко реагировать на вызовы, связанные с выполнением национальных программ. Юридически данный акт не устанавливал конкретных обязательств, а лишь создавал координационный инструмент, способствующий интеграции различных уровней власти в процесс управления приоритетными направлениями развития страны [15].

Основополагающим актом в области планирования в России можно назвать Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ, в котором раскрывается перечень необходимых понятий, к таковым относятся: стратегическое планирование, целеполагание, планирование, система стратегического планирования и иные. Также в указанном акте раскрываются принципы, участники и задачи планирования [16].

В отличие от Указа 2012 года, который обеспечивал исключительно координационную функцию, современные проекты включают детально проработанные механизмы финансирования, мониторинга и отчетности, основанные на федеральном законодательстве. Это повышает их юридическую значимость. Кроме того, современные проекты ориентированы на достижение конкретных национальных целей, сформулированных в стратегических документах. Например, национальная цель «устойчивая и динамичная экономика» реализуется через проекты, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства, промышленности, а также экспорта.

Не менее важной отличительной чертой является степень императивности рассматриваемых актов. В то время как акт Президента 2012 года имел скорее рамочный характер, определяя лишь базовые механизмы координации, современные национальные проекты закреплены в системе государственного планирования, что делает их исполнение обязательным для всех участников процесса. Кроме того, современные инструменты управления федеральными программами включают цифровой мониторинг и элементы государственно-частного партнерства, что обеспечивает их большую прозрачность и эффективность. Например, государственная информационная система «Электронный бюджет» позволяет в режиме реального времени отслеживать эффективность использования выделенных средств, минимизируя коррупционные риски.

Отличительными чертами современных программ от пятилеток являются: более гибкий характер – возможность корректировок в зависимости от текущих изменений в экономике и политике; ориентированность на долгосрочные цели; децентрализованность – выражается в взаимодействии между всеми уровнями власти, а также частным сектором.

Исходя из положений Постановления Правительства РФ от 31.10.2018 N 1288, национальные проекты представляют собой комплекс мероприятий, направленных на достижение национальных целей, поставленных в соответствующих указах Президента РФ [17]. Фундаментальной правовой основой для реализации настоящих программ является Указ Президента РФ от 07.05.2024 N 309, который содержит в себе основные направления создания и реализации национальных проектов [18]. При этом важную роль играет механизм межведомственного взаимодействия, обеспечивающий координацию между федеральными, региональными и муниципальными органами власти.

С юридической точки зрения национальный проект может быть охарактеризован как акт государственного стратегического планирования, включающий в себя конкретные мероприятия, механизмы финансирования и ответственности. Возвращаясь к вопросу правового статуса национальных (федеральных) проектов необходимо указать на его неопределенность, что обуславливается отсутствием самостоятельной юридической силы, но при этом таковые обладают высокой степенью нормативной значимости.

Рассматриваемые акты стратегического планирования имеют особое место в системе стратегического планирования государства, поскольку основываются на следующих характеристиках:

–Функция целевой ориентации, что выражается в направленности на достижение целей, указанных в стратегических актах; –Инструментальный характер – национальные программы являются средством реализации государственных программ, обеспечивая системный подход к развитию государства; –Правовая обоснованность. Реализация проектов основана на ряде нормативных правовых актов, регламентирующих процесс планирования, бюджетирования и контроля; –Долгосрочное влияние – национальные проекты ориентированы на устойчивое развитие, что соответствует задачам стратегического планирования [1].

На официальном сайте Правительства России дано следующее понимание национальных проектов: это важный механизм достижения целей, определенных Президентом РФ, и реализации программы социально-экономического развития России до 2030 года. Эти проекты включают в себя основные инициативы направленные на усиление экономики, обеспечение технологической независимости и повышение качества жизни населения [19]. В данном толковании основной акцент делается на причастность Президента к данному акту. Анализ нормативно-правовой базы регулирования дает основания полагать, что законодатель под национальным проектом понимает акт долгосрочного стратегического планирования, содержащий комплекс мероприятий, направленных на достижение национальных целей и задач, имеющий определенные формы отчетности и финансирования.

В экономической литературе национальные программы рассматриваются как значимый инструмент социально-экономического развития государства, который включает все отрасли экономики страны, и набавленный на улучшение экономических показателей и повышение благосостояния граждан [4]; как система специальным образом упорядоченных и институционально закрепленных мероприятий, направленных на достижение национальных целей развития [3]. Данные походы к толкованию имеет больше сходств с ранее рассмотренными нами «пятилетками», в связи с чем, необходимо понимать, что федеральные программы не являются механизмом исключительно экономического развития.

Каждый проект определенным образом связан с экономическим сектором, что естественно. Однако не каждый проект включает в себя задачи по экономическому развитию государства. Так, например, действующий национальный проект «Космос», имеет своей основной целю достижение технологического лидерства в космической деятельности.

Другие авторы, исследуя правовой статус национальных проектов, придают им характер нормативного документа, обладающего подзаконным статусом и содержащего установленные правовые нормы общего характера. Его основная роль заключается в стратегическом прогнозировании и целеполагании, выступая инструментом правового регулирования, способствующего значимым научно-технологическим и социально-экономическим достижениям, что благоприятно повлияет на качество жизни населения [5]. На наш взгляд, данный подход теоретически не обоснован, поскольку национальный проект никак не может быть подзаконным актом, он носит исключительно плановый характер. В рамках его реализации принимаются соответствующие нормативные правовые акты, которые способствуют реализации поставленных целей и задач.

Национальные проекты обладают признаками актов стратегического планирования, имеют обязательный характер для органов государственной власти, но при этом не имеют самостоятельной нормативной силы, что делает их отличными от традиционных правовых актов, обладающих прямым регулирующим эффектом. В данном контексте их можно охарактеризовать как юридически значимые программные документы, опосредующие реализацию публичных функций государства в большинстве сфер жизни и деятельности общества.

Таким образом, основываясь на нормативных и доктринальных разработках целесообразно предложить следующую дефиницию:

национальный (федеральный) проект – это акт стратегического планирования, включающий комплекс мероприятий, направленных на достижение приоритетных национальных целей в социально-экономической, технологической и инфраструктурной сферах. Он основан на принципах целевого планирования, нормативной регламентации, межведомственной координации и публично-частного партнерства, обеспечивая долгосрочное развитие государства и повышение качества жизни населения.

Национальные проекты в современной России представляют собой правовой институт в системе источников бюджетного права, занимающий промежуточное положение между нормативными правовыми актами и программными документами государственного управления. Их успешная реализация требует не только строгого следования правовым нормам, но и эффективного взаимодействия государства, общества и частного сектора, что подтверждает их комплексный характер.

Список литературы

1. Бердняков А.С., Миэринь Л.А. Национальные проекты России: проблемы и решения. Научная статья. Ж.: «Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета». 2019 г. – С. 5-6.
2. Богданов В.С., Почестнев А.А. Дистанционная социальная экспертиза национальных проектов. Вестник РУДН. Серия: Социология. 2024. Т. 24. № 3. С. 699–714.
3. В.А. Плотников, В.А. Саркисов. Национальные проекты и их вклад в обеспечение национальной экономической безопасности//Технико-технологические проблемы сервиса №1(67) 2024. с. 79-83.
4. Городкова С.А., Макарова М.В., Малышев Е.А. Национальные проекты России как механизм устойчивого промышленного развития. Научная статья. Ж.: «Вестник Забайкальского государственного университета». 2022 г. – С. 114.
5. Кутузова Н.С. Сущность и правовые аспекты национального проекта. Научная статья. Ж.: «Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право». 2021 г. – С. 99-100.
6. Лысенко А.А., Шайбакова Л.Ф. Проблемы при реализации национальных проектов Российской Федерации. Научная статья. Ж.: «Скиф. Вопросы студенческой науки». 2021 г. – С. 234.
7. Попов Е. В., Челак И. П., Власов С. В. Трансакционное конфигурирование реализации национальных проектов // Экономика и управление. 2025. Т. 31. № 12. С. 1516–1524.
8. Прокопов Е. Е. Первые советские пятилетки: достижения и просчеты / Е. Е. Прокопов, П. Г. Степанов // Роль и значение советских пятилеток в развитии страны (к 90 –летию первого пятилетнего плана): материалы Всероссийской научно-практической конференции, Орёл, 14 апреля 2019 года. – Орёл: Закрытое акционерное общество «Университетская книга», 2019. – С. 119-121.
9. Прохоров А.А. Перспективы реализации национальных проектов Российской Федерации на период 2025–2030 годов с учетом новой модели экономического развития. Научная статья. Ж.: «Мир новой экономики». Т. 18. № 1. 2024 г. – С. 19.
10. Руднева Д.В. Экосистема управления рисками реализации национальных проектов. Учет и статистика. 2025;2(22):116-124.
11. Таймасханова Х.З. Национальные проекты: криминальные риски и пути их устранения // Аграрное и земельное право. 2025. № 4. С. 434- 436.
12. Усов А.Ю. Об организации прокурорского-надзорного сопровождения реализации национального проекта «экологическое благополучие». Научная статья. Ж.: «NB: Административное право и практика администрирования». № 2. 2024 г. – С. 64.
13. Новые национальные проекты на период 2025-2030 годов. Стандарт. Утв. Правительством Российской Федерации. [Электронный ресурс]: https://base.garant.ru/410620598/ (Дата обращения: 26.03.2026)
14. О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения. Приказ Минфина России от 24.05.2022 N 82н. [Электронный ресурс]: https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_418512// (Дата обращения: 26.03.2026)
15. О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. Указ Президента РФ от 31.08.2012 N 1248. «Собрание законодательства РФ», 03.09.2012, N 36, ст. 4871.
16. О стратегическом планировании в Российской Федерации. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ. [Электронный ресурс]: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_164841/ (Дата обращения: 24.03.2026)
17. Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 N 1288. [Электронный ресурс]: https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_310151/ (Дата обращения: 24.03.2026)
18. О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года. Указ Президента РФ от 07.05.2024 г. № 309. [Электронный ресурс]: https:// http://www.kremlin.ru/acts/bank/50542 (Дата обращения: 24.03.2026)
19. Официальный сайт Правительства Российской Федерации. [Электронный ресурс]: http:// government.ru/rugovclassifier/section/2641// (Дата обращения: 24.03.2026)

Скачать