Молодежь как адресат публичной политики и молодой гражданин как субъект публичных правоотношений: к вопросу о конституционно-правовой субъектности

Введение

После включения молодежной политики в п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации и принятия Федерального закона от 30 декабря 2020 г. № 489-ФЗ «О молодежной политике в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 489-ФЗ) вопрос о статусе молодежи приобрел публично-правовое значение. Закон определяет молодежь как социально-демографическую группу, относит ее к субъектам деятельности в сфере молодежной политики и закрепляет формы ее участия [1; 2, ст. 2, 7]. Вместе с тем выражения «молодежь участвует» и «молодежь является субъектом» могут обозначать социальную активность возрастной группы, участие конкретных граждан или правоспособность организационно оформленного объединения, а их смешение ведет либо к расщеплению единой публичной воли неопределенного множества лиц, либо к представлению о молодых гражданах исключительно как об объекте управления.

Целью исследования является определение юридического смысла субъектности молодежи в публичных отношениях и установление носителя соответствующих прав, обязанностей и процессуальных возможностей. Научная новизна настоящей статьи состоит в разграничении уровней правового положения молодежи и в определении юридически значимого участия как участия, реализуемого в нормативно установленной процедуре, обязывающей компетентный субъект принять, рассмотреть и оценить волеизъявление участника.

Конституционная основа и законодательные термины

Конституция Российской Федерации гарантирует права и свободы личности, равенство, свободу объединений, участие граждан в управлении делами государства и судебную защиту (ст. 2, 17–19, 30, 32, 46). [1] Отнесение молодежной политики к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов не создает самостоятельного набора субъективных конституционных «прав молодежи», специальные меры должны оцениваться через статус конкретного адресата и предусмотренное законом основание их предоставления.

Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона № 489-ФЗ молодежь – это граждане Российской Федерации в возрасте от 14 до 35 лет включительно. Пункт 7 статьи 2 данного закона относит молодежь к субъектам деятельности в сфере молодежной политики, а ст. 7 называет формы участия: деятельность в консультативных органах, форумы, исследования, подготовку инициатив, создание объединений и формирование органов молодежного самоуправления [2]. В данном случае термин «субъекты» объединяет участников неоднородной сферы деятельности и не устанавливает для них единый объем правосубъектности либо публично-властной компетенции.

Из нормативного признания группы участником политики не следует существование у нее единого органа, общей юридически выраженной воли или права действовать от имени каждого молодого гражданина. Законодательное собирательное понятие необходимо для целеполагания и планирования, но не заменяет установление субъекта конкретного правоотношения, а возможность установить иной максимальный возраст для отдельных мер также показывает функциональную природу возрастного критерия: он очерчивает круг адресатов, а не образует постоянный коллектив с единым членством.

Научная дискуссия

В научной литературе можно выделить три основные позиции: молодежь как адресат публичной политики; как активный участник политических и управленческих процессов; как потенциальный носитель коллективного интереса. Они не образуют взаимоисключающих теорий, поскольку социальная и конституционно-правовая субъектность отвечают на разные вопросы: способна ли группа воздействовать на общественные процессы и является ли она носителем юридически определенных прав и обязанностей.

Е. А. Блинкова и В. В. Виноградов ставят вопрос о возможности характеристики молодежи как субъекта правовых отношений [4]. Стоит поддержать необходимость правового анализа молодежи, однако возрастная принадлежность недостаточна для признания единой правосубъектности всей группы. В каждом случае необходимо установить, кто является участником отношения – гражданин, объединение, инициативная группа или орган молодежного самоуправления, – а также каким нормативным актом определены его возможности.

Субъектно-объектная модель, отраженная в работах Т. В. Шелудяковой и Г. Р. Змановского, О. В. Мясоутова, исходит из того, что молодежь является адресатом публичных мер и одновременно участвует в их реализации [8; 6]. С этой позицией следует согласиться в части отрицания патерналистского подхода, исключающего мнение молодых граждан из подготовки решений, однако в юридическом анализе формула требует уточнения: адресат программы не лишен прав, а участие в мероприятии не всегда предполагает влияние на юридически значимое решение.

А. Э. Ушамирский связывает социальную субъектность молодежи со способностью самостоятельно принимать решения и воздействовать на других участников отношений, он подчеркивает ее неодинаковую степень в разных группах молодежи [7, с. 18–21]. Этот подход справедливо показывает, что субъектность зависит от условий и не возникает автоматически при создании формальной площадки участия. Однако фактическое влияние не решает юридического вопроса о том, кому принадлежит право внести предложение, получить ответ и обжаловать отказ, поэтому социальный критерий необходимо дополнить критериями правовой идентификации участника и процедуры осуществления его возможностей.

Д. А. Гаджиева определяет коллективные права как принадлежащие признанной государством общности и не сводимые к сумме индивидуальных прав, среди условий их существования называет целостность, устойчивость, добровольность принадлежности и необходимость совместного осуществления интереса [5, с. 9-11]. Эти критерии позволяют оценить молодежь как возможного коллективного правообладателя, молодежь в целом им не соответствует: ее состав изменчив, интересы неоднородны, а универсальный механизм формирования общей воли отсутствует. При этом молодежное объединение вправе выражать интересы своих членов в пределах устава и закона, но не становится представителем всех молодых граждан.

С. А. Авакьян рассматривает представительство как самостоятельную проблему конституционного права [3]. Применительно к молодежной политике необходимо различать выражение мнения части молодых людей и юридически оформленное представительство, так, молодежный совет либо парламент вправе вырабатывать предложения, но не представляет всю молодежь автоматически. Следует установить правовое основание его деятельности, порядок формирования, круг представляемых лиц, механизм внесения предложений и обязанность компетентного органа их рассмотреть.

Таким образом, социальная субъектность характеризует самостоятельность и влияние, доктрина коллективных прав – возможного правообладателя, а конституционно-правовой анализ – носителя конкретного правомочия и форму его реализации. Эти уровни не должны подменять друг друга.

Трехуровневая модель правового положения молодежи

Первый уровень – молодежь как нормативно выделенная социально-демографическая категория и адресат публичной политики. Возрастная дефиниция применяется для программирования, развития инфраструктуры и оценки доступности мер, а понятие «интересы молодежи» допускается в публичном планировании, но не доказывает согласия всей возрастной группы с конкретной инициативой и не удостоверяет равного права каждого на любую меру поддержки. Для определения правообладателя необходима проверка возраста, гражданства и иных юридических фактов.

Второй уровень – молодой гражданин как индивидуальный субъект публичных правоотношений: его возможности вытекают из общего конституционного статуса и специальных норм. Один человек может быть заявителем на получение поддержки, участником обсуждения, автором обращения, обучающимся, работником, добровольцем или членом объединения – эти качества пересекаются, но не сливаются в единый исчерпывающий статус «молодежи». Принадлежность к возрастной группе, например, может быть условием допуска к конкурсу, но не подтверждает право на его выигрыш.

Для лиц 14-17 лет особенно важно разграничивать принадлежность к молодежи и объем самостоятельной реализации отдельных прав. Статья 60 Конституции РФ связывает полный объем самостоятельного осуществления прав и обязанностей с 18-летием, но не отрицает прав несовершеннолетнего [1]. Участие в объединениях, ученическом самоуправлении и инициативах определяется возрастом, предметом отношения, правилами процедуры и, когда это необходимо, участием законных представителей. Недопустимы как автоматический запрет любой самостоятельной активности, так и механический перенос на несовершеннолетнего всех возможностей совершеннолетнего участника.

Третий уровень – организационно оформленные формы коллективного участия. Общественное объединение, некоммерческая организация, орган студенческого самоуправления и молодежный совет имеют разную правовую природу, они действуют соответственно в пределах свободы объединений и уставных целей, нормативно определенной компетенции либо положения о консультативном органе: инициативная группа участвует в той мере, в какой ее участие допускает соответствующая процедура, а наличие у организации прав во взаимоотношениях с публичным органом не означает передачи ей властной компетенции и не создает особого коллективного права всей возрастной группы.

Предложенная модель отвечает на три разных вопроса: на кого направлена политика; кому принадлежит конкретное право; кто вправе выражать коллективную позицию. Она преодолевает бинарную формулу «субъект или объект»: даже не участвующий в мероприятиях молодой гражданин сохраняет конституционные права, а активное объединение не становится органом публичной власти.

Юридически значимое участие

Статья 7 Федерального закона № 489-ФЗ объединяет формы различной юридической природы: форум, исследование, молодежную инициативу, деятельность в консультативном органе и создание объединения [2]. Регистрация на форуме подтверждает участие в мероприятии; обращение, направленное по установленным правилам, порождает обязанность рассмотрения; рекомендация консультативного органа имеет значение в пределах процедуры ее направления и оценки. Поэтому число участников мероприятий не свидетельствует само по себе о влиянии на публичное решение.

Юридически значимое участие предполагает четыре условия: правовое основание, определяющее предмет и круг участников; идентифицируемого заявителя и компетентного адресата; правила регистрации, рассмотрения и сообщения результата; возможность оспорить нарушение процедуры либо отказ в допуске. Обязанность рассмотреть предложение не означает обязанности согласиться с ним. При этом не каждую коммуникацию необходимо превращать в административное производство, но, если предложения используются при подготовке публичного решения, порядок их передачи и рассмотрения должен быть известен заранее – молодежный совет при муниципальном органе иллюстрирует данное различие. Открытый порядок формирования повышает доверие к составу совета, но не создает представительства всех молодых жителей, если положение о совете предусматривает направление рекомендаций и срок их рассмотрения, возникает формализованный канал взаимодействия, когда же работа сводится к заседаниям без регистрации и оценки предложений, ее общественная полезность не превращается в юридическое воздействие на решение.

Заключение

Конституционно-правовое положение молодежи невозможно свести к формуле «объект» или «субъект». Молодежь является предусмотренной законом группой адресатов публичной политики, но возрастной признак сам по себе не создает общую юридическую волю, универсальное представительство и публично-властную компетенцию. Включение молодежи в перечень субъектов деятельности по ст. 2 Федерального закона № 489-ФЗ подтверждает возможность ее участия в реализации политики, но не устраняет различия в правовом положении конкретных участников.

Носителем конституционных прав и субъектом конкретного публичного правоотношения является молодой гражданин; коллективное действие реализуется через объединения, организации, инициативные группы и консультативные структуры в пределах их правового статуса. Такой вывод не отрицает социальную субъектность молодежи, но исключает ее некорректный перенос в юридическую доктрину. Приоритетом развития регулирования должно быть не признание молодежи единым коллективным правообладателем, а создание прозрачных процедур, в которых волеизъявление молодых граждан и их объединений приобретает юридическое значение и получает проверяемую обратную связь от публичной власти.