К вопросу о понятии и содержании правового механизма формирования экономических основ местного самоуправления в Российской Федерации

Проблематика экономических основ местного самоуправления относится к числу ключевых вопросов муниципального права, поскольку именно ресурсная обеспеченность определяет реальную, а не только формально провозглашенную способность муниципального образования решать вопросы местного значения. Конституционная модель исходит из самостоятельного управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, введения местных налогов и сборов, а также из обязанности государства компенсировать дополнительные расходы, возникающие при выполнении органами местного самоуправления публичных функций во взаимодействии с органами государственной власти. [1] После включения органов местного самоуправления и органов государственной власти в единую систему публичной власти категория экономической основы местного самоуправления получила новое теоретико-прикладное измерение. С одной стороны, усиление координации публичной власти позволяет синхронизировать муниципальное развитие с региональными и федеральными приоритетами. С другой стороны, чрезмерная управленческая централизация способна превратить муниципальную экономическую самостоятельность в производную от регионального бюджетного усмотрения. Именно поэтому сегодня недостаточно описывать состав экономической основы; требуется раскрыть правовой механизм ее формирования как динамическую систему юридических средств, процедур и гарантий. [2] Актуальность темы усиливается переходом от прежней конструкции Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ к новой модели регулирования, закрепленной Федеральным законом от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ. Несмотря на сохранение базовой формулы, согласно которой экономическую основу местного самоуправления образуют муниципальное имущество, имущественные права и средства местных бюджетов, меняется контекст действия этой формулы: муниципальное образование все чаще рассматривается как нижний уровень единой публично-властной организации, а не как изолированный субъект локального самоуправления. [3] В юридической литературе экономическая основа местного самоуправления традиционно рассматривается через призму двух базовых блоков: муниципальной собственности и местных финансов. Такой подход имеет нормативное основание, но в современной муниципально-правовой реальности он является неполным. Муниципальная собственность сама по себе не обеспечивает самоуправления, если она не включена в хозяйственный оборот, не поставлена на кадастровый и бухгалтерский учет, не защищена от необоснованного изъятия и не используется в целях развития территории. Средства местного бюджета также не равны экономической самостоятельности, если бюджет формируется преимущественно за счет трансфертов, а собственные доходы не позволяют планировать развитие инфраструктуры. [4] Экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность материальных и финансовых ресурсов муниципального образования. В динамическом смысле она является процессом постоянного воспроизводства этих ресурсов: выявления имущества, закрепления прав, формирования доходов, планирования расходов, привлечения инвестиций, исполнения муниципальных программ, контроля за эффективностью управления и защиты муниципальных имущественных интересов. Именно динамическое понимание позволяет перейти от перечневого подхода к категории правового механизма. Федеральный закон № 33-ФЗ закрепляет, что экономическую основу местного самоуправления составляет находящееся в муниципальной собственности имущество, включая имущественные права муниципальных образований, а также средства местных бюджетов. Такая формула важна тем, что сохраняет триаду «имущество - имущественные права - бюджетные средства» и тем самым не сводит экономическую основу к бюджету. Однако она не раскрывает юридические способы возникновения, пополнения, перераспределения и защиты указанных ресурсов. Эти способы находятся в нормах бюджетного, налогового, гражданского, земельного, градостроительного, контрактного, антимонопольного и стратегического законодательства. [2] Следовательно, экономическая основа местного самоуправления является межотраслевым объектом правового регулирования. Ее невозможно адекватно описать только средствами муниципального права. Муниципально-правовые нормы определяют субъект, компетенцию и общий режим самостоятельности; бюджетное право задает порядок формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов; налоговое право очерчивает пределы местного налогового усмотрения; гражданское право регулирует имущественный оборот; публично-хозяйственное законодательство создает инструменты концессий, муниципально-частного партнерства, закупок и управления муниципальными предприятиями. [5] Особенность данного объекта состоит в том, что он находится на пересечении двух начал: автономии местного сообщества и публичной интеграции муниципального уровня в государственную систему управления. Экономическая самостоятельность муниципалитета не означает его финансового суверенитета. Она означает юридически обеспеченную способность иметь собственные ресурсы, распоряжаться ими в пределах закона и требовать компенсации расходов при возложении публичных функций, не обеспеченных достаточным ресурсом.

В теории права правовой механизм обычно характеризуется как система юридических средств, обеспечивающих перевод нормативных предписаний в фактическое состояние общественных отношений. Применительно к местному самоуправлению такая система должна объяснять не только то, какие ресурсы признаются муниципальными, но и то, каким образом они появляются, закрепляются, используются и воспроизводятся. Поэтому понятие «механизм формирования» шире понятия «правовой режим» и шире понятия «экономическая основа».

Правовой режим отвечает на вопрос о допустимом и обязательном поведении в отношении уже существующего объекта. Правовой механизм формирования отвечает на вопрос о создании объекта и его последующем развитии. В отношении экономических основ местного самоуправления это различие принципиально: муниципалитету недостаточно иметь юридический титул на имущество или бюджетную строку; необходимо, чтобы действовало правило, позволяющее превращать территориальные, имущественные, налоговые и инфраструктурные возможности в устойчивый ресурс местного развития.

Представляется возможным сформулировать следующее определение: правовой механизм формирования экономических основ местного самоуправления - это комплекс взаимосвязанных норм, компетенций, процедур, юридических фактов, гарантий и способов защиты, посредством которых публичная власть и население муниципального образования обеспечивают создание, закрепление, пополнение, рациональное использование и воспроизводство имущественных и финансовых ресурсов, необходимых для самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Данное определение позволяет выделить несколько существенных признаков исследуемого механизма. Во-первых, он имеет межотраслевой характер и включает нормы муниципального, бюджетного, налогового, гражданского, земельного и административного права. Во-вторых, он является процедурным: формирование экономической основы происходит через бюджетный процесс, муниципальное нормотворчество, учет имущества, кадастровую работу, управление муниципальными закупками, приватизацию, концессии, муниципальные программы и контрольные мероприятия. В-третьих, он имеет гарантийную природу, поскольку его конечная цель - не абстрактное накопление имущества, а обеспечение самостоятельности местного самоуправления.

В-четвертых, правовой механизм формирования экономических основ обладает воспроизводственным характером. Он должен создавать условия не только для расходования уже имеющихся средств, но и для возникновения новых источников муниципального развития: увеличения налоговой базы, вовлечения имущества в оборот, развития инфраструктуры, поддержки малого и среднего предпринимательства, использования механизмов инициативного бюджетирования и муниципально-частного партнерства. Без воспроизводственного элемента экономическая основа превращается в учетную категорию, а не в инструмент развития.

Содержание правового механизма формирования экономических основ местного самоуправления может быть раскрыто через систему взаимосвязанных элементов. Каждый из них выполняет самостоятельную функцию, но только их совокупность обеспечивает ресурсную устойчивость муниципального образования.

Таблица 1.

Элемент механизма Содержание Юридический результат Нормативно-целевой конституционные, федеральные, региональные и муниципальные нормы, определяющие цели и пределы ресурсного обеспечения юридическая определенность экономической основы Компетенционный распределение полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями и органами местного самоуправления соразмерность задач и ресурсов Имущественный возникновение, учет, управление, распоряжение и защита муниципальной собственности и имущественных прав материальная база местного самоуправления Бюджетно-налоговый местный бюджет, собственные доходы, межбюджетные трансферты, местные налоги и сборы финансовая обеспеченность муниципальных функций Процедурно-инструментальный муниципальные программы, закупки, концессии, муниципально-частное партнерство, инициативные проекты капитализация и развитие муниципальных ресурсов Контрольно-гарантийный муниципальный финансовый контроль, прокуратура, суд, компенсационные механизмы, публичная отчетность защита экономической самостоятельности Нормативно-целевой элемент задает исходную конституционно-правовую рамку: признание муниципальной собственности, самостоятельность местного бюджета, право вводить местные налоги и сборы, а также гарантию судебной защиты и компенсации дополнительных расходов. Он отвечает на вопрос о том, какие экономические возможности должны быть у местного самоуправления для сохранения его самостоятельной природы.

Компетенционный элемент определяет, какие органы и на каком уровне публичной власти принимают решения, влияющие на муниципальные ресурсы. Здесь возникает основной конфликт: если объем полномочий органа местного самоуправления расширяется без соразмерного финансового обеспечения, экономическая основа деформируется. В этом случае формальная компетенция существует, но ее реализация зависит от внешнего финансирования, что снижает ценность самостоятельного решения местных вопросов.

Имущественный элемент включает юридические факты возникновения муниципальной собственности, учет имущества, государственную регистрацию прав, распоряжение земельными участками, приватизацию, передачу имущества в аренду, концессии, создание и ликвидацию муниципальных предприятий и учреждений. В гражданско-правовой плоскости муниципальное образование выступает участником имущественного оборота, однако его имущественная деятельность не является частноправовой в чистом виде, поскольку подчинена публичной цели обеспечения жизнедеятельности населения. [6] Бюджетно-налоговый элемент образует финансовое ядро механизма. Местный бюджет является не только сметой доходов и расходов, но и юридической формой выражения муниципальной политики. Налоговый компонент при этом остается ограниченным: Налоговый кодекс Российской Федерации содержит закрытый перечень местных налогов и сборов, к которым относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц, торговый сбор и туристический налог. [7] Процедурно-инструментальный элемент включает правовые средства, позволяющие не только распределять имеющиеся ресурсы, но и создавать новые. В эту группу входят муниципальные программы, стратегические документы, инициативное бюджетирование, муниципальный заказ, концессионные соглашения, муниципально-частное партнерство, арендные механизмы, комплексное развитие территорий и иные формы вовлечения частного капитала в решение муниципальных задач. [8] Контрольно-гарантийный элемент обеспечивает сохранность и целевое использование муниципальных ресурсов. Он включает муниципальный финансовый контроль, внешний муниципальный контроль, прокурорский надзор, судебную защиту, публичную отчетность, антикоррупционные ограничения и ответственность должностных лиц. Наиболее значимой гарантией является возможность требовать компенсации расходов, возникших из публичных функций, если такие расходы обусловлены решениями государственной власти или переданными полномочиями.

Формирование экономических основ местного самоуправления следует понимать как последовательный правовой процесс.

Первая стадия - конституционно-нормативная. На ней закрепляются исходные гарантии местного самоуправления, определяется место муниципального уровня в системе публичной власти, устанавливаются виды муниципальных образований, пределы их компетенции и общие принципы владения муниципальным имуществом. Данная стадия имеет учредительное значение: она создает юридическую возможность для последующих имущественных и финансовых действий.

Вторая стадия - имущественная идентификация. Муниципальное образование не может эффективно распоряжаться ресурсом, который не выявлен, не описан, не оценен и не зареги- стрирован. Поэтому формирование экономической основы начинается с инвентаризации имущества, разграничения собственности, оформления прав на земельные участки и объекты недвижимости, выявления бесхозяйных объектов, установления правового режима объектов инфраструктуры. В этом блоке особую роль играют цифровые реестры муниципального имущества и связка муниципального учета с данными Единого государственного реестра недвижимости.

Третья стадия - бюджетно-налоговая настройка. Она включает прогнозирование доходов, утверждение бюджета, установление местных налоговых элементов в пределах Налогового кодекса, формирование расходных обязательств и муниципальных программ. Проблема состоит в том, что муниципалитеты обладают ограниченной налоговой автономией: они не вправе создавать новые налоги, а могут действовать только в федерально определенных пределах. Это объективно усиливает значение межбюджетных трансфертов, но одновременно создает риск трансфертной зависимости.

Четвертая стадия - инструментальное развитие. На ней экономическая основа перестает быть только совокупностью имущества и бюджета. Муниципалитет использует концессии, муниципально-частное партнерство, аренду, сервитуты, муниципальные закупки, инициативные проекты, территориальное общественное самоуправление и иные формы для превращения имеющихся ресурсов в инфраструктурный результат.

В сфере коммунальной, транспортной, социальной и туристической инфраструктуры особенно значимы концессионные соглашения и муниципально-частное партнерство. [9] Пятая стадия - контроль и коррекция. Она необходима потому, что экономическая основа местного самоуправления формируется в условиях постоянного изменения демографии, налоговой базы, региональной политики, тарифного регулирования и состояния инфраструктуры.

Контроль должен быть ориентирован не только на законность расходования средств, но и на оценку результативности: создает ли конкретное решение новую стоимость для территории, снижает ли бюджетную нагрузку, повышает ли качество услуг, расширяет ли налоговую базу. Главная проблема механизма формирования экономических основ местного самоуправления заключается в обеспечении соразмерности полномочий и ресурсов. Формула «полномочие должно следовать за ресурсом» является не политическим лозунгом, а конституционно-правовым требованием. Если муниципалитет обязан содержать инфраструктуру, обеспечивать благоустройство, участвовать в решении вопросов обращения с отходами, транспортной доступности, землепользования и социальной инфраструктуры, но не располагает достаточными доходами и имуществом, то самостоятельность местного самоуправления утрачивает материальное содержание.

Конституционный Суд РФ в новейшей практике подтвердил значение компенсационного начала применительно к дополнительным расходам муниципалитетов при выполнении публичных функций. Для рассматриваемой темы это принципиально: компенсация не должна рассматриваться как исключительная мера восстановления нарушенного баланса. Она должна быть встроена в сам механизм формирования экономических основ как предварительная и последующая оценка финансовых последствий публичных решений. [10] Соразмерность полномочий и ресурсов имеет три уровня. Первый уровеньнормативный: при принятии федерального или регионального акта, влияющего на муниципальные расходы, должна проводиться обязательная оценка его воздействия на местные бюджеты. Второй уровень - бюджетный: передача полномочий должна сопровождаться устойчивым источником финансирования, а не разовыми субсидиями. Третий уровень - судебно-гарантийный:

муниципалитет должен иметь эффективный способ защиты при возникновении некомпенсированных расходов.

В современной модели единой публичной власти особое значение получает различение координации и подмены. Координация означает согласование действий публичных уровней в интересах населения; подмена означает фактическое вытеснение муниципального усмотрения региональными или федеральными решениями без предоставления соответствующих ресурсов. Правовой механизм формирования экономических основ должен препятствовать подмене, поскольку она разрушает связь между местным сообществом, муниципальным бюджетом и ответственностью органов местного самоуправления перед населением.

Муниципальная собственность является материальной основой местного самоуправления, но ее значение зависит от качества правового управления. В ряде муниципальных образований имущество выполняет преимущественно затратную функцию: оно требует содержания, ремонта, охраны, коммунального обслуживания, но не формирует доходов и не запускает развитие. Такая ситуация объясняется не только экономическими факторами, но и правовой недостаточностью механизмов капитализации муниципального имущества. Под капитализацией муниципального имущества следует понимать не его коммерциализацию любой ценой, а юридически организованное вовлечение имущества в достижение публично значимого экономического результата. Это может выражаться в долгосрочной аренде, концессии, муниципально-частном партнерстве, создании индустриальных и туристических площадок, развитии объектов социальной инфраструктуры, использовании земельных участков для предпринимательских проектов, а также в повышении кадастровой и рыночной определенности имущественных активов.

Муниципальная собственность должна оцениваться по трем критериям: публичная полезность, бюджетная эффективность и стратегическая ценность. Публичная полезность показывает, насколько имущество необходимо для оказания услуг населению. Бюджетная эффективность отражает соотношение расходов на содержание и возможных доходов или экономии. Стратегическая ценность показывает, может ли объект стать ресурсом будущего развития, например через комплексное развитие территории, транспортную связанность, создание рабочих мест или поддержку предпринимательства.

Бюджетный кодекс РФ регулирует доходы местных бюджетов, межбюджетные трансферты, бюджетные полномочия и бюджетный процесс.

Его нормы формируют финансовую «технику» муниципальной самостоятельности. Однако сама по себе бюджетная техника не гарантирует развития, если местный бюджет лишен достаточной доходной базы. Следовательно, правовой механизм должен включать не только правила исполнения бюджета, но и правила роста собственной доходной базы. [5] Налоговый блок в современных условиях требует переосмысления. Закрытый перечень местных налогов обеспечивает единство налоговой системы, но снижает гибкость муниципалитетов. Введение туристического налога расширяет возможности отдельных территорий, однако не решает системную проблему большинства муниципальных образований, где отсутствуют значимые туристические потоки. Поэтому развитие экономических основ должно опираться не только на новые местные платежи, но и на стимулирование роста налоговой базы через предпринимательство, инвестиции, легализацию имущественного учета и повышение качества городской среды. Особую роль должно играть правило стабильности нормативов отчислений от налогов, поступающих в местные бюджеты. Если муниципальное образование не может прогнозировать объем собственных доходов на среднесрочный период, оно не способно планировать инфраструктурные проекты. Следовательно, гарантия бюджетной самостоятельности должна включать не только право утверждать бюджет, но и предсказуемость доходных источников.

Современная экономическая основа местного самоуправления не может формироваться только путем перераспределения бюджетных средств. Она должна быть встроена в систему стратегического планирования и проектного управления. Стратегия социально-экономического развития муниципального образования, муниципальные программы, планы комплексного развития инфраструктуры и документы территориального планирования должны рассматриваться как юридические инструменты формирования экономической основы, а не как декларативные документы. [11] Муниципально-частное партнерство имеет значение для тех сфер, где муниципальный бюджет объективно не способен единовременно профинансировать создание или модернизацию инфраструктуры. При этом оно не должно использоваться как способ ухода от публичной ответственности. Правовое значение муниципально-частного партнерства состоит в распределении рисков, закреплении обязательств частного партнера, обеспечении публичного контроля и сохранении целевой направленности объекта. Иными словами, частный капитал должен дополнять экономическую основу местного самоуправления, но не приватизировать публичную функцию. Инициативное бюджетирование и инициативные проекты позволяют связать экономическую основу с населением муниципального образования. Их значение состоит не только в софинансировании отдельных объектов благоустройства, но и в формировании бюджетной культуры местного сообщества. Население начинает воспринимать муниципальный бюджет не как удаленную административную смету, а как инструмент выбора приоритетов. Поэтому инициативные проекты являются одновременно финансовым и демократическим элементом правового механизма.

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления также должна быть связана с формированием экономических основ. Показатели эффективности не должны подменять самостоятельность муниципалитета административным рейтингованием, но могут стимулировать повышение качества управления имуществом, рост собственных доходов, снижение неэффективных расходов и развитие проектных форм финансирования. [12] Анализ законодательства и практики позволяет выделить несколько устойчивых проблем.

Первая проблема - фрагментарность правового регулирования. Экономическая основа местного самоуправления формируется нормами разных отраслей, но между ними отсутствует единая концептуальная связка. Муниципальное право закрепляет состав основы, бюджетное право регулирует движение денежных средств, гражданское право оформляет имущественные сделки, но вопрос о целостном механизме воспроизводства муниципального ресурса остается недостаточно разработанным.

Вторая проблема - преобладание расходного подхода. Муниципалитет часто рассматривается как исполнитель расходов, а не как субъект развития территории. В результате правовое регулирование концентрируется на целевом использовании средств, отчетности и контроле, но недостаточно стимулирует рост доходов, управление активами и привлечение внебюджетных ресурсов.

Третья проблема - ограниченность местной налоговой автономии. Она обусловлена необходимостью единства налоговой системы, но ее следствием становится слабая связь между экономической активностью территории и финансовой самостоятельностью местного самоуправления. Муниципальные органы могут влиять на деловую среду, земельно-имущественную политику и инфраструктуру, однако значительная часть налогового эффекта возникает за пределами местного бюджета.

Четвертая проблема - недостаточная защищенность муниципалитета от нефинансируемых или недофинансируемых публичных обязанностей. Судебная защита и компенсационные механизмы существуют, но должны работать не постфактум, а на стадии проектирования публичных решений. В противном случае муниципалитет сначала несет расходы и получает претензии населения, а затем вынужден доказывать отсутствие ресурса.

Пятая проблема - слабая интеграция цифрового имущественного учета, бюджетного планирования и стратегических документов. Если реестр муниципального имущества существует отдельно от бюджета, бюджета - отдельно от стратегии, а стратегия - отдельно от территориального планирования, правовой механизм распадается на несогласованные процедуры. В условиях цифровизации публичного управления требуется единый муниципальный контур данных об активах, обязательствах, доходах, расходах и проектах.

В законодательстве о местном самоуправлении целесообразно закрепить понятие правового механизма формирования экономических основ местного самоуправления либо, как минимум, нормативно раскрыть его основные элементы. Это позволило бы перейти от декларативного перечисления ресурсов к функциональному регулированию их создания и воспроизводства. Такая норма могла бы иметь рамочный характер и указывать на имущественный, бюджетно-налоговый, процедурный и гарантийный блоки.

Необходимо нормативно развить принцип муниципальной ресурсной достаточности. Его содержание должно включать требование предварительной оценки финансовых последствий решений, влияющих на местные бюджеты; запрет возложения новых обязанностей без источника финансирования; право муниципального образования на компенсацию дополнительных расходов; обязанность публичных органов учитывать различия между муниципалитетами по налоговой базе, инфраструктурной нагрузке и демографической структуре. Требуется усилить правовую связь между муниципальной собственностью и стратегическим развитием. Для этого следует закрепить обязательность муниципальных программ управления имуществом, содержащих перечень активов, оценку их публичной полезности, доходности, затратности и инвестиционного потенциала. Такая программа должна рассматриваться не как техническое приложение к бюджету, а как один из ключевых документов формирования экономической основы.

Важно, на наш взгляд, создать цифровой стандарт муниципального имущественно-бюджетного учета. Он должен обеспечивать сопоставимость сведений о муниципальной собственности, доходах от ее использования, расходах на содержание, судебных спорах, концессионных и арендных обязательствах, а также их связь с муниципальными программами. Без такой цифровой связки невозможно объективно оценивать эффективность использования муниципальных ресурсов.