К вопросу о понятии благоустройства

Социально-экономическое развитие государства является одной из приоритетных целей государственной политики России. Его практическая реализация выразилась в разработке и последующем внедрении национальных проектов. Впервые о необходимости повышения качества жизни россиян посредством реализации государственных программ было объявлено В.В. Путиным в 2005 году на совещании с членами правительства, руководством Федерального собрания РФ и членами президиума Госсовета. Сущность данных мероприятий сводилась к аккумуляции государственных ресурсов различного характера (как финансовых, так и административно-хозяйственных) для развития приоритетных направлений жизни граждан, что позволило бы сделать ее более комфортной. Первые национальные проекты были направлены на решение проблемных вопросов по наиболее острым потребностям граждан и, в принципе, с учетом специфики экономического развития страны. Ввиду этого, первыми проектами были «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Образование», «Развитие агропромышленного комплекса» [1].

Выбор именно этих целей в качестве приоритетных для реализации государственной политики весьма оправдан, так как кризис 1990-х годов, вызванный сменой политического режима и экономической системы, оставался отголоском недавнего прошлого в настоящем и препятствием для светлого будущего страны и ее населения. Первостепенное решение указанных вопросов должно было послужить фундаментом для дальнейшего укрепления государства и модернизации других общественных институтов.

Перспектива развития была оценена верно и на сегодняшний день в России уже активно развиваются такие национальные проекты, как «Семья», «Молодежь и дети», «Здоровье», «Экология», «Профессиональное развитие», «Производство», «Цифровизация», «Комфортная среда для жизни», «Технологии», «Развитие бизнеса», «Туризм», «Транспорт», «Развитие сельского хозяйства».

Для нашего исследования особый интерес представляет проект «Формирование комфортной городской среды», реализуемый в рамках национального проекта «Комфортная среда для жизни». Действующее законодательство не содержит легального определения понятия «комфортная городская среда», Л.В. Чайковская понимает под ним состояние обособленной урбанизированной территории муниципального образования или иной территории государства, на которой должны быть реализованы все основные элементы комфортной городской среды, через которые удовлетворяются базовые потребности любого человека (биологические, социальные, инклюзивные и т.д.), с целью обеспечения полноценной жизнедеятельности человека и общества, а также устойчивого развития указанных территорий [2, с.40]. Из замысла самого проекта следует, что его практическое осуществление тесно связано с понятием «благоустройство», следовательно, посредством него и достигаются цели формирования комфортной городской среды. Тем самым, процесс благоустройства выступает одним из ключевых элементов реализации государственной политики государства в текущий период, в связи с этим необходимо исследовать его понятие и правовую сущность.

Этимология слова «благоустройство» является одновременно отражением и внутренних словообразовательных процессов, и культурно-семантической слияния слов «благо» и «порядок», что свидетельствует о том, что оно представляет собой сложное производное образование в русском языке. Морфемный анализ позволяет также установить, что слово состоит из двух составляющих «благо» и «устройство». Первая часть восходит к праславянскому bolgo, связанному с идеями добра, пользы, благополучия и положительной ценности. В древнерусском языке слово «благо» имело полисемичное значение, так как употреблялось и для обозначения какого-либо морального добра, и в контексте материальных жизненных удобств. Вторая часть слова «устройство» образовано от глагола «устроить», который, в свою очередь, происходит от праславянского strojiti, то есть «располагать», «организовывать», «приводить в порядок». Из этого следует, что «устройство» предполагает процесс или результат приведения чего-либо в упорядоченное, организованное состояние. Из сказанного следует, что этимология слова «благоустройство» демонстрирует характерный для русского языка способ формирования сложных абстрактных понятий через объединение корней с ярко выраженной ценностной и процессуальной семантикой, что отражает как языковые, так и культурно-исторические особенности развития общества.

Пролонгируя вопросу толкования слова «благоустройство», обратимся к толковым словарям русского языка. Так, В.И. Даль в качестве однокоренного понятию «благоузаконить» называет глагол «благоустроить», то есть приводить в хорошее устройство, в добрый порядок; под благоустройством же он понимает состояние благоустроенного, чинный порядок; термин «благоустроение» понимается Далем, как действие того, кто приводит что‑либо в порядок [3]. В период составления словаря (XIX век) термин «благоустройство» уже был известен российскому обществу, что подтверждается сведениями из исторической справки, так как впервые о благоустройстве как о государственно-правовом институте заговорили в XVIII веке вследствие учреждения системы министерств. В частности, в полномочия министерства внутренних дел входило благоустройство всей империи.

Благоустройство представляет собой сложный, многогранный общественный институт, используемый в различных областях науки, в связи с чем оно неоднократно становилось объектом исследования различных ученых.

Легальное определение понятия «благоустройство» содержится в п.36 ст.1 Градостроительного Кодекса РФ (далее – ГрК РФ), исходя из которого следует, что благоустройство представляет собой деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий [4]. Так, определение термина закреплено на федеральном уровне, однако конкретизация данного положения, раскрывающаяся через его содержание, отнесена к вопросам местного значения, что подтверждается п.19 ст.14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ «О местном самоуправлении в РФ).

К слову, ФЗ «О местном самоуправлении в РФ» также содержал положение об определении благоустройства до внесения в него изменений в 2017 году. Согласно предыдущему термину, под благоустройством понимался комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. Сравнительный анализ демонстрирует, что действующее понятие, закрепленное в ГрК РФ, более объемное, вбирающее в себя конкретные объекты благоустройства, то есть, рассматриваемые законодательные изменения позволили сохранить суть данного правового явления, при этом, доработав его основные положения.

Муниципальное и градостроительное право являются базовыми отраслями юриспруденции, регламентирующими организационные, процедурные и правовые аспекты, связанные с практической реализацией благоустройства. Однако термин используется и в других юридических направлениях: жилищное право, земельное право, налоговое право.

Как было сказано ранее, одним из объектов благоустройства является прилегающая территория, под которой, в соответствии с п.37 ст.1 ГрК РФ, понимается территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку. Из этого следует, что в качестве таковой может быть рассмотрена и придомовая территория многоквартирного дома. Благоустройство придомовой территории многоквартирного дома регулируется в соответствии с нормами Жилищного кодекса РФ (далее – ЖК РФ). Важным условием является, что придомовая территория должна быть общим имуществом собственников жилья или иных помещений конкретного многоквартирного дома.

С точки зрения земельных правоотношений благоустройство выступает их объектом, если его осуществление связано с улучшением земельного участка в случае, если такое улучшение не создает нового объекта недвижимости. В этом аспекте значение имеет создание на территории определенного земельного участка элементов благоустройства в виде его озеленения, установки скамеек, организации асфальтового покрытия, которые представляют собой составные части участки, но не выступают в качестве самостоятельных объектов прав. Вместе с тем положения Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) обязывают собственников и арендаторов земельных участков предпринимать необходимые меры по их благоустройству, связанные с вывозом мусора, покосом травы и т.д.

Налоговое законодательство также использует дефиницию «благоустройство», ее ключевое значение состоит в разграничении мероприятий по благоустройству на две категории – неотделимые улучшения и объекты внешнего благоустройства - при расчете прибыли организации. Правоприменительная особенность их разделения заключается в том, что законодатель не дает легального определения термина «внешний характер» благоустройства. Прецедентное право исходит из того, что дифференцирующее значение имеет отсутствие прямой функциональной связи элемента благоустройства с производственным процессом, а также пользование им неопределенным кругом лиц, как например, сквер на территории предприятия или асфальтовое покрытие.

Доктринальные подходы к понятию «благоустройство» разрабатываются и в других областях научного познания. Так, благоустройство имеет особое значение для обеспечения охраны окружающей среды. Согласно ст.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» окружающая среда – это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов [5]. В данном определении присутствует указание на антропогенный фактор, то есть, созданный при участии человека. Примерами антропогенных объектов могут служить здания и другие сооружения, дороги, мосты, а также населенные пункты, в целом, являющиеся элементами благоустройства.

Автор видит в охране окружающей среды систему мероприятий, направленных на поддержание ее стабильного состояния и решение проблем, возникающих в результате природопользования. В этом наблюдается определенная корреляция с мероприятиями по осуществлению благоустройства в населенных пунктах. Неотъемлемыми элементами благоустройства является озеленение территории муниципального образования, его уборка, а также особые требования, предъявляемые к экологичности материалов, используемых при обустройстве объектов благоустройства, что неизбежно влияет на эффективность поддержания состояния окружающей среды.

Множество научных разработок в области охраны окружающей среды посвящены вопросы организации благоустройства. Так, Е.А. Преликова считает, что благоустройство городской среды представляет собой комплекс проектных и земляных работ, мероприятий по озеленению, направленный на создание привлекательного для населения городского пространства с включением в него природных элементов с целью обеспечения экологической безопасности и повышения уровня жизни [6]. Вследствие этого, можно умозаключить, что автор рассматривает благоустройство через призму мер, реализуемых муниципальными властями. При этом, практическая реализация благоустройства преследует два ключевые цели: облагораживание территории муниципального образования, совместное с обеспечением требований экологической безопасности к процедуре благоустройства.

С мнением Е.А. Преликовой трудно не согласиться, однако, учитывая разнообразие элементов, входящих в дефиницию «благоустройство», его нельзя считать единственно верным, так как разные отрасли науки по‑разному интерпретируют благоустройство, усматривая различные элементы данного процесса в качестве ключевых, ввиду специфики каждой из них.

Исходя из вышесказанного, можно заключить, что с одной стороны, благоустройство представляет собой особый вид деятельности, то есть процесс практической реализации человеком необходимых требований по облагораживанию различных территорий и социально значимых объектов. Однако, с другой стороны, благоустройство – это комплекс мероприятий, предпринимаемых для достижения целей такой деятельности. В связи с этим автор считает необходимым расширить границы легального определения благоустройства. Следует разграничить такую двойственность понятия, дополнив его указанием на то, что под благоустройством следует понимать как деятельность, так и систему мероприятий и результат их реализации.