Эмиссионный мандат Банка России и правовая природа цифрового рубля как обязательства Центрального Банка: критический анализ в свете международных стандартов цифровых валют Центральных Банков

• КАРПЕНКО Ирина НиколаевнаАспирант, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации249356@edu.fa.ru

В статье исследуются ключевые правовые пробелы российского законодательства о цифровом рубле: отсутствие нормы, прямо квалифицирующей остаток на счёте цифрового рубля как безусловное обязательство ЦБ РФ. Обосновывается, что официальная концепция «третьей формы национальной валюты» является регуляторной метафорой, не соответствующей действующей законодательной конструкции, в соответствии с которой цифровой рубль отнесён к категории безналичных денежных средств (ст. 128 ГК РФ). Выявлено принципиальное различие между нормативной конструкцией эмиссии наличных денег (ст. 30 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)») и правовым режимом «открытия счетов» цифрового рубля. Данное расхождение сопоставляется с международными стандартами МВФ и БМР, последовательно характеризующими ЦВЦБ как прямое обязательство центрального банка при любой архитектуре системы. Сформулированы предложения по устранению правовой неопределённости в части защиты прав держателей цифрового рубля.

Ключевые слова: цифровой рубль, цифровая валюта центрального банка (ЦВЦБ, CBDC), эмиссионный мандат, обязательство ЦБ РФ, безналичные денежные средства, финансово-правовой режим, платформа цифрового рубля

Введение

Принятие федеральных законов от 24.07.2023 № 339-ФЗ и № 340-ФЗ, которые вносят изменения в ГК РФ и ряд законодательных актов, обозначило переход цифрового рубля из стадии концептуальных разработок в сферу действующего права. РФ вошла в ограниченный круг государств, сформировавших нормативную основу для функционирования розничной цифровой валюты центрального банка (далее — ЦВЦБ).

Пилотный запуск платформы цифрового рубля, открытие счетов реальным пользователям и введение поэтапной обязанности торговых предприятий и банков принимать платежи в цифровых рублях означают, что формирование финансово-правового режима нового инструмента приобретает непосредственное практическое измерение.

Вместе с тем анализ принятых нормативных актов обнаруживает системные пробелы, способные существенно ограничить эффективность цифрового рубля как публичного финансово-правового института. Из них наиболее принципиальным представляется следующий: действующее законодательство не содержит нормы, прямо и недвусмысленно квалифицирующих остаток цифровых рублей на счёте как безусловное обязательство ЦБ РФ перед держателем. Именно это обязательство, неотделимое в международной доктрине от самого понятия ЦВЦБ, остаётся в российском праве нераскрытым с достаточной степенью нормативной определённости.

Актуальность темы обусловлена двумя взаимосвязанными обстоятельствами. Во-первых, ЦБ РФ последовательно позиционирует цифровой рубль как «третью форму национальной валюты», выпускаемую в дополнение к наличным и безналичным рублям [1]. Между тем российский законодатель избрал принципиально иную конструкцию, включив цифровые рубли в состав безналичных денежных средств (ст. 128 ГК РФ в редакции ФЗ № 339-ФЗ). Это расхождение не является терминологической оговоркой — оно отражает понимание эмиссионного мандата, статуса законного платёжного средства, пределов ответственности оператора платформы и способов защиты прав пользователей. Во-вторых, нормативная конструкция цифрового рубля в российском праве строится вокруг функций ЦБ РФ как оператора платформы, а не как эмитента денежного обязательства. Это прямо расходится с международными стандартами, в соответствии с которыми розничная ЦВЦБ должна оставаться обязательством центрального банка при любой архитектуре системы [2].

Степень научной разработанности темы. Правовая природа цифрового рубля является предметом активных исследований в российской доктрине финансового права. Вопросы квалификации цифрового рубля как законного платёжного средства, его места в системе гражданских прав, а также финансово-правового режима операций на платформе рассматривались в работах А.В. Турбанова [3], Е.Б. Лаутс [4], А.А. Ситника [5], А.А. Недрова [6] и других. В международной литературе тематика обязательства центрального банка по ЦВЦБ представлена шире — в ключевых материалах МВФ [2; 7] и БМР [8; 9], а также в исследованиях по ЦВЦБ [10]. Вместе с тем соотношение российской нормативной модели с международным подходом — квалификацией ЦВЦБ как обязательства центрального банка остаётся недостаточно изученным.

Цель исследования — обозначить правовые пробелы законодательства РФ в части эмиссионного мандата ЦБ РФ по цифровому рублю, предложить пути их устранения с учётом международных стандартов.

Задачи исследования: критически оценить концепцию «третьей формы» с позиций действующего российского права; определить место цифрового рубля в системе безналичных денежных средств; выявить различие между нормативной конструкцией эмиссии наличных денег и правовым режимом «открытия счетов» цифрового рубля; сопоставить российскую модель с международными стандартами обязательства центрального банка по ЦВЦБ; оценить правовые последствия незакреплённости обязательства для защиты прав пользователей; разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Методология. В настоящем исследовании применялись: формально-юридический метод (анализ содержания нормативных правовых актов); сравнительно-правовой метод (сопоставление российской модели с зарубежными аналогами и международными стандартами МВФ и БМР); метод системного толкования права (установление места цифрового рубля в системе финансово-правовых категорий); историко-правовой метод (прослеживание генезиса нормативной модели). В рамках сравнительно-правового исследования анализировался опыт Ямайки, Нигерии и иных государств, внедривших или активно разрабатывающих ЦВЦБ.

Результаты исследования

Концепция «третьей формы»: коммуникационная метафора или правовая дефиниция?

Термин «третья форма национальной валюты» занял устойчивое место в официальной коммуникации ЦБ РФ. Согласно информации, размещённой на сайте регулятора, цифровой рубль является третьей формой денег, дополнительной к наличным и безналичным рублям [1].

Данная характеристика воспроизводилась последовательно, формируя устойчивый образ нового инструмента как самостоятельного вида денег. Вместе с тем анализ действующего законодательства обнаруживает принципиальное несоответствие такой трактовки с нормативным содержанием правовых актов. Так, Федеральный закон от 24.07.2023 2023 г. № 339-ФЗ [11] включил цифровые рубли в состав имущественных прав, а именно в категорию безналичных денежных средств (ст. 128 ГК РФ). ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» по-прежнему перечисляет лишь две формы валюты РФ:

банкноты и монеты Банка России (наличная форма) и средства на банковских счетах и вкладах (безналичная) [12].

Это несоответствие выявлено и зафиксировано в российской правовой доктрине. Так, в статье А.А. Недрова сделан вывод о том, что концепция цифрового рубля как третьей формы денег не соответствует действующему законодательству, а новый финансовый инструмент следует относить к категории безналичных денежных средств [6]. А.В. Турбанов, признавая цифровой рубль разновидностью фиатной валюты, приводит аргументацию, согласно которой законное платёжное средство может существовать как в наличной, так и в безналичной форме [3].

Таким образом, концепция «третьей формы» выполняет коммуникационную функцию: она призвана донести до широкой аудитории, что цифровой рубль дополняет, а не заменяет существующие формы денег. Как описательная метафора она приемлема и понятна, но в юридическом контексте её использование без сопутствующей оговорки создаёт методологическую ошибку: нормативное содержание (ст. 128 ГК РФ) подменяется описанием.

Признание «третьей формы» регуляторной метафорой не означает, что цифровой рубль тождествен обычным безналичным денежным средствам коммерческих банков. Законодательная конструкция создала особый подвид безналичных средств, существенно отличающийся от классических банковских денег по нескольким признакам: счёт ведётся ЦБ РФ как оператором платформы, а не кредитной организацией; остатки не являются пассивом коммерческого банка; начисление процентов на остатки и открытие вкладов в цифровых рублях законодательно запрещены [13]. Тем самым цифровой рубль следует квалифицировать не как «третью форму» в смысле нового вида денег, а как третий институциональный уровень рублёвой платёжной инфраструктуры — специальный финансово-правовой режим цифровых безналичных денежных средств ЦБ РФ.

Место цифрового рубля в системе безналичных денежных средств Включение цифровых рублей в состав безналичных денежных средств порождает необходимость дифференциации внутри этой категории.

В доктрине российского финансового права «безналичные денежные средства» определяются прежде всего как обязательственные права клиента в отношении кредитной организации. В этой конструкции банк является должником клиента, использует остатки на счетах как часть базы для кредитования и выполняет расчётные операции на условиях банковского договора.

Цифровой рубль принципиально выбивается из данной схемы. Его правовая конструкция строится по принципиально иной модели: счёт цифрового рубля ведёт не коммерческий банк, а ЦБ РФ как оператор платформы; остатки на счетах не являются ресурсом кредитной организации; проценты на остатки не начисляются; открытие вкладов и получение кредитов в цифровых рублях запрещено. Следовательно, цифровой рубль не является пассивом коммерческого банка в отличие от классических безналичных денег на банковском счёте.

Из этого вытекает необходимость дифференциации безналичных денежных средств по «эмитентно-инфраструктурному» критерию:

–безналичные денежные средства коммерческих банков — обязательства кредитных организаций перед клиентами по банковским счетам; –электронные денежные средства — особый вид обязательств операторов ЭДС в соответствии с ФЗ «О национальной платёжной системе» [14]; –цифровые рубли — безналичные денежные средства на платформе ЦБ РФ, не являющиеся пассивом коммерческого банка; –резервы кредитных организаций.

Такая дифференциация не противоречит действующему законодательству, которое объединяет все перечисленные категории (кроме резервов) под общим термином «безналичные денежные средства». Вместе с тем она позволяет точнее описать правовой режим каждого подвида и устранить доктринальные противоречия, возникающие при их отождествлении. Принципиально важно: именно в рамках этой дифференцированной системы становится очевидным, что цифровой рубль как подвид безналичных средств ЦБ РФ требует специального нормативного определения обязательства оператора-эмитента.

Эмиссионный мандат и нормативная конструкция обязательства: наличные деньги и цифровой рубль В финансовом праве «эмиссионн ый мандат» (emission mandate) означает исключительно закреплённое законом полномочие центрального банка создавать деньги в их юридически признанных формах. Конституция РФ (ст. 75) устанавливает, что денежная эмиссия осуществляется исключительно ЦБ РФ [15]. ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» конкретизирует это полномочие применительно к наличным деньгам: банкноты и монета Банка России являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами (ч. 1 ст. 30) [16]. Это нормативное закрепление создаёт ясную правовую конструкцию: держатель банкноты обладает прямым безусловным требованием к ЦБ РФ, обеспеченным всей массой его активов. Именно это свойство обеспечивает фундаментальное свойство наличных денег — их ликвидность и независимость от финансового состояния любого посредника.

Применительно к цифровому рублю законодатель избрал принципиально иной язык. Согласно законодательству РФ ЦБ РФ является оператором платформы цифрового рубля, открывает и ведёт счета цифрового рубля. При этом нормы, прямо квалифицирующей остаток на счёте цифрового рубля как безусловное обязательство ЦБ РФ, в законодательстве нет. ФЗ «О национальной платёжной системе» описывает операции с цифровыми рублями как «переводы», а ЦБ РФ фигурирует как «оператор платформы», не как эмитент в смысле ст. 30 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Не менее показательно терминологическое различие. Применительно к наличным деньгам законодательство последовательно использует термин «эмиссия» (ст. 75 Конституции РФ, ст. 4, 29, ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), к цифровому рублю — нейтральную конструкцию «открытие счетов цифрового рубля», избегая слова «эмиссия». Данный выбор не случаен: он отражает стремление законодателя избежать автоматического распространения на цифровой рубль правового режима наличных денег и возникновения коллизий. Вместе с тем результатом этого выбора стала нормативная неопределённость, существенная для защиты прав пользователей. «Эмиссия» порождает прямое безусловное обязательство, обеспеченное всеми активами ЦБ РФ; «открытие счетов» — это операционная функция оператора инфраструктуры. Различие между этими конструкциями не терминологическое, а содержательное: оно определяет, кто несёт ответственность перед держателем при неисполнении обязательства, в каком объёме и какими механизмами обеспечивается защита прав. Международные стандарты: ЦВЦБ как прямое обязательство центрального банка В международной финансовой доктрине обязательство центрального банка перед держателем рассматривается как сущностный признак ЦВЦБ, отличающий её от иных форм цифровых денег. Данный подход последовательно проводится в ключевых международных документах.

Ещё в Ежегодном экономическом докладе 2021 г. БМР определил ЦВЦБ как «форму цифровых денег, номинированных в национальной денежной единице, которая является прямым обязательством центрального банка» [9]. В ноябре 2024 г. БМР совместно с группой семи центральных банков опубликовал специальный доклад «Legal aspects of retail CBDCs», в котором среди ключевых правовых вопросов поднимался и вопрос о правах, обязанностях и ответственности участников экосистемы ЦВЦБ. В докладе констатируется, что правовые механизмы, регулирующие денежные потоки, платежи и деятельность центральных банков, разрабатывались без учёта возможности широкого использования ЦВЦБ населением и что юрисдикции могут нуждаться в создании нового правового объекта/ актива с особым денежно-правовым и частноправовым режимом [8].

МВФ в документе «Selected Legal Considerations for Central Bank Digital Currencies» последовательно развивает тот же подход. Так, приводится, что страны, выпустившие или изучающие возможность выпуска ЦВЦБ, как правило, квалифицируют её как обязательство центрального банка и что розничная ЦВЦБ должна оставаться обязательством центрального банка при любой системной архитектуре. В документе подчёркивается, что в правовая базп должна последовательно обеспечивать этот статус [2]. Тем самым МВФ акцентирует необходимость нормативного закрепления обязательства не только в принципе, но и применительно к каждому конкретному архитектурному решению.

Доклад МВФ «Central Bank Digital Currency: Further Navigating Challenges and Risks» подтверждает, что ЦВЦБ разрабатывается как обязательство центрального банка, что подразумевает его исключительные полномочия на эмиссию, статус законного платёжного средства [7]. Это обеспечивает конвертируемость с иными формами денег, монетарный суверенитет и «единство денег».

Таким образом, в международной доктрине сложился устойчивый консенсус: квалификация ЦВЦБ как прямого обязательства центрального банка — это системообразующий правовой признак, отличающий ЦВЦБ от частных электронных платёжных средств и стейблкоинов. Именно этот признак обеспечивает независимость прав держателя от финансового состояния посредников и безусловность требования к центральному банку. Зарубежный опыт: модели правового закрепления обязательства по ЦВЦБ Анализ законодательства государств, внедривших или активно разрабатывающих ЦВЦБ, позволяет выделить несколько моделей нормативного закрепления обязательства центрального банка.

Первая модель — явное включение ЦВЦБ в состав монетарных обязательств центрального банка. Показательным примером служит Ямайка: Закон о Банке Ямайки 2022 г. прямо предусматривает, что монетарные обязательства центрального банка включают банкноты, монеты и цифровую валюту центрального банка [2]. Аналогичный законодательный подход прослеживается в ряде других государств Карибского бассейна. Вторая модель — квалификация ЦВЦБ как специального цифрового денежного обязательства без полного отождествления с наличными.

По данной модели развивается правовое регулирование цифровой рупии в Индии, а также в ряде государств Азии. Так, законодательство специально устанавливает обязательство центрального банка по ЦВЦБ, оговаривая его специфические черты (ограничения по процентам, лимитам хранения и т.д.).

Третья модель — нейтральная операционная конструкция без прямого нормативного закрепления обязательства. К этой группе по существу относится РФ. ЦБ РФ описывается как оператор платформы и субъект, открывающий и ведущий счета цифрового рубля, однако явного указания на безусловный характер его обязательства по цифровому рублю в законодательстве нет. Схожая ситуация наблюдалась на начальном этапе в Нигерии (eNaira), где законодательная база в части характера обязательства также сохраняла неопределённость.

Именно юрисдикции третьей группы подвергаются критике со стороны МВФ и БМР как наиболее уязвимые с точки зрения правовой определённости и защиты пользователей [2; 8]. Опыт Нигерии, которая после запуска eNaira была вынуждена уточнять правовую конструкцию в дополнительных нормативных актах, свидетельствует: нормативная неопределённость в части характера обязательства неизбежно проявляется при масштабировании системы и требует своевременного устранения.

Правовые последствия незакреплённости обязательства: защита прав пользователей Отсутствие в российском законодательстве нормы, прямо квалифицирующей остаток на счёте цифрового рубля как обязательство ЦБ РФ, порождает правовые риски для держателей.

Риск первый — неопределённость при защите прав в случае несостоятельности посредника. Архитектура платформы цифрового рубля предусматривает участие кредитных организаций в качестве посредников, обеспечивающих пользователям доступ к счетам. Несмотря на то что счета ведёт ЦБ РФ, нормативно не закреплено, является ли право пользователя при ликвидации посредника требованием непосредственно к ЦБ РФ. МВФ специально отмечает:

правовая база должна прямо защищать держателей розничной ЦВЦБ от несостоятельности посредников [2].

Риск второй — неясность механизма ответственности при сбоях платформы. Платформа цифрового рубля функционирует на основании правил, утверждаемых Советом директоров Банка России. Вместе с тем действующее законодательство не устанавливает ни оснований, ни пределов ответственности ЦБ РФ как оператора платформы перед пользователями за технические сбои, ошибки обработки транзакций или незаконные ограничения операций. Гражданско-правовая ответственность ЦБ РФ, совмещающего роль оператора и регулятора, нуждается в правовом регулировании.

Риск третий — неопределённость правовой природы требования держателя. В классической конструкции безналичных денег на банковском счёте клиент обладает обязательственным правом по отношению к банку (ст. 845 ГК РФ). Применительно к цифровому рублю аналогичного определения права пользователя не установлено. Не определено, является ли право держателя частноправовым требованием к ЦБ РФ, особым имущественным правом и др. Это приобретает практическое значение в случае споров: какую норму применять, в какой суд обращаться?

Совокупность указанных рисков создаёт парадокс: цифровой рубль, существующий на платформе ЦБ РФ, одного из наиболее надёжных институтов, обеспечивает своим держателям меньшую степень нормативно закреплённой защиты, чем традиционные безналичные деньги на банковском счёте коммерческого банка.

Предложения по совершенствованию законодательства РФ Первое предложение касается закрепления обязательства ЦБ РФ в ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В статью 30 данного ФЗ целесообразно включить, что остаток цифровых рублей на счёте цифрового рубля, открытом в соответствии с требованиями настоящего ФЗ, является обязательством ЦБ РФ перед держателем счёта цифрового рубля в пределах соответствующего остатка. Данная формулировка согласует российскую модель с международным пониманием ЦВЦБ как прямого обязательства центрального банка, не превращая цифровой рубль в банковский вклад.

Второе предложение касается нормативного разграничения функций ЦБ РФ. В ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и ФЗ «О национальной платёжной системе» следует разграничить функцию ввода цифровых рублей в обращение и функцию операционного управления платформой (ведение счетов, обработка транзакций). Данное разграничение устраняет нормативную размытость нынешней конструкции, в которой ЦБ РФ именуется исключительно оператором платформы.

Третье предложение направлено на усиление защиты прав пользователей. На уровне федерального законодательства должны быть закреплены: исчерпывающий перечень оснований ограничения операций пользователя, порядок и сроки уведомления, право оспорить ограничение, ответственность ЦБ РФ за незаконное ограничение операций или ненадлежащее исполнение функций оператора платформы.

Четвёртое предложение касается принципа сбалансированности защиты финансовой стабильности. В ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» целесообразно прямо установить, что запрет процентов на остатки, запрет кредитования в цифровых рублях и лимиты операций являются элементами финансово-правовой защиты устойчивости банковской системы от дезинтермедиации, изменение которых требует публичного обоснования соразмерности рискам.

Заключение

Проведённый анализ позволяет сформулировать следующие выводы.

Первый вывод. Концепция «третьей формы национальной валюты» является метафорой, а не правовой дефиницией. Действующее российское законодательство относит цифровой рубль к категории безналичных денежных средств (ст. 128 ГК РФ). Более точной является квалификация цифрового рубля как третьего институционального уровня — специального финансово-правового режима цифровых безналичных денежных средств ЦБ РФ, не тождественного ни наличным деньгам, ни классическим банковским безналичным средствам.

Второй вывод. Одним из ключевых правовых пробелов действующего законодательства РФ является отсутствие нормы, прямо квалифицирующей остаток на счёте цифрового рубля как безусловное обязательство ЦБ РФ перед пользователем. Нормативная замена «эмиссии» нейтральным «открытием счетов» влечёт правовую неопределённость, что влияет на защиту прав держателей при несостоятельности посредников, спорах, сбоях.

Третий вывод. Российская модель расходится с доминирующим международным подходом: МВФ устанавливает, что ЦВЦБ должна оставаться обязательством центрального банка при любой системной архитектуре, БМР последовательно определяет ЦВЦБ как прямое обязательство центрального банка. Международный опыт свидетельствует о неизбежности нормативного уточнения, если данный признак при запуске ЦВЦБ не был закреплён.

Четвёртый вывод. Устранение выявленного правового пробела посредством предложенных поправок к ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и ФЗ «О национальной платёжной системе» позволит согласовать российскую модель с международными стандартами, не нарушая избранной конструкции цифрового рубля как безналичных денежных средств на платформе ЦБ РФ. Предложение о включении в ст. 30 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» положения об обязательстве ЦБ РФ в отношении цифрового рубля является минимально необходимым и законодательно реализуемым шагом, который без принципиального пересмотра действующей модели устраняет уязвимое место правового регулирования цифрового рубля.

Список литературы

1. Цифровой рубль // Банк России. — URL: https://cbr.ru/dr/
2. Selected Legal Considerations for Central Bank Digital Currencies // International Monetary Fund. — URL: https://www.imf.org/-/media/files/ publications/ftn063/2025/english/ftnea2025006.pdf
3. Турбанов А.В. Цифровой рубль как законное платёжное средство // Актуальные проблемы российского права. — 2024. — № 1. — С.56-65
4. Лаутс Е.Б. Цифровой рубль: дискуссия о правовой природе и перспективах внедрения // Закон. — 2024. — № 9. С. 17-25.
5. Ситник А.А. Цифровой рубль как объект финансово-правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. — 2023. — № 8. — С.20-36.
6. Недров А.А. Правовая природа цифрового рубля // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). — 2025. — № 1. — С.236-252.
7. Central Bank Digital Currency: Further Navigating Challenges and Risks // International Mone- tary Fund. — URL: https://www.imf.org/-/media/ files/publications/pp/2025/english/ppea2025041.pdf
8. Legal aspects of retail CBDCs // Bank for International Settlements. — URL: https://www.bis. org/publ/othp88_legal.pdf
9. Annual Economic Report 2021 // Bank for International Settlements. — URL: https://www.bis. org/publ/arpdf/ar2021e.htm
10. Blazsek, V., Belikoff, V. A Systematisation of Legal-Regulatory Risks Related to Central Bank Digital Currencies: A Comparative Analysis of the US, the UK and China // Law and Financial Markets Review. — 2025. — №2. — P. 73-101.
11. Федеральный закон от 24.07.2023 № 339-ФЗ «О внесении изменений в статьи 128 и 140 части первой, часть вторую и статьи 1128 и 1174 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации»
12. Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»
13. Федеральный закон от 24.07.2023 № 340-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
14. Федеральный закон от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»
15. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
16. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 № 86-ФЗ

Скачать