Диалог между государством и обществом как условие легитимности публичной власти: теория и проблемы правового регулирования

Сейчас пристальное внимание научной общественности привлекают вопросы диалога между государством и обществом в контексте развития партисипативной демократии. Интерес к этой проблематике обусловлен растущим пониманием того, что легитимность публичной власти в XXI веке обеспечивается не столько формальными процедурами представительной демократии, сколько способностью власти вовлекать граждан в принятие решений и выстраивать с ними эффективную коммуникацию.

На современном этапе системы народовластия необходимым условием легитимации публичной власти признается диалог между государством и обществом [1]. Как отмечает Е.В. Сазанноикова «вне диалога не может быть информационной открытости власти, подлинного общественного контроля в отношении власти со стороны граждан и их объединений, а в конечном итоге и качественной деятельности государства как субъекта управления социальными процессами» [2, с. 55]. Однако правовое регулирование этого диалога представляется достаточно сложной проблемой, поскольку установленные законом процедуры далеко не всегда обеспечивают содержательное участие граждан в принятии решений.

Цель настоящей статьи — проанализировать правовое регулирование основных форм диалога государства и общества, посредством которых обеспечивается легитимность принимаемых решений в системе народовластия, выявить их институциональные характеристики, а также проблемные аспекты реализации. Методологически исследование базируется на системном и междисциплинарном подходах, а также формально-юридического метод, и строится как переход от краткого теоретического осмысления легитимности в системе народовластия и концепции диалогической демократии к системному анализу норм действующего законодательства, закрепляющего формы диалога государства и общества, и их фактической эффективности в российской правовой системе.

Вопрос о легитимности власти не нов, он присущ самому существованию любого государства. Легитимность – фундаментальное понятие для понимания политической организации современных обществ – оправдывает властные отношения и, тем самым, гарантирует добровольное подчинение граждан, необходимое для дальнейшего стабильного существования государственного аппарата. С.М. Липсет определил легитимность как «способность системы формировать и поддерживать веру в то, что существующие политические институты являются наиболее адекватными для данного общества», акцентируя при этом, что легитимность имеет большее значение для сохранения устойчивости системы, чем для ее эффективности [3, с. 93-94].

По мнению Д.А. Авдеева «реализация народовластия способствует процессу легитимации публичной власти, сближению органов власти с гражданами, которые, согласно демократическому пониманию государственного устройства, выражают свои политические амбиции и иные потребности управленческого свойства через институты непосредственной демократии» [4, с. 147]. Народовластие, то есть легитимации публичной власти волей народа, традиционно реализуется как через представительные институты, так и через непосредственные формы волеизъявления граждан (статьи 3,32,33 Конституции РФ). Однако в свете современных тенденций – цифровизации, активного и информированного гражданского общества, сложной геополитической и экономической обстановки, заявлений отдельных слоев населения об отсутствии доверия к институтам власти и лидерам, искажение воли избирателей в процессе парламентских процедур – которые являются признаками утраты легитимности традиционных политических процессов и устоявшихся схем представительства, становится крайне необходимым разработать новые механизмы принятия решений.

Решение, принятое без учёта мнения заинтересованных сторон, и особенно тех, на кого направлена государственная политика, утрачивает легитимность. Поэтому все большую популярность приобретает идея о том, что граждане могли бы напрямую участвовать в процессе принятия решений без посредников. Вместе с тем, нельзя забывать, что государственное управление часто требует урегулирования разногласий между противоположными точками зрения, для которых крайне редко существует «правильный» ответ. Исходя из этих предпосылок, Ю. Хабермас предложил теорию коммуникативного действия и обосновал, что легитимность власти все меньше зависит от формальных процедур и все больше — от качества публичного обсуждения и способности власти к рациональной аргументации своих решений и именно через рационально обоснованное соглашение, достигаемое в процессе диалога, происходит легитимация социальных отношений и институтов. То есть легитимность решений определяется возможностью их принятия в результате публичного обсуждения, в котором преобладает ненасильственная сила наилучшего аргумента.

Развивая идеи Хабермаса, М. Кастельс связывает легитимность с сетевым обществом, где информационно-коммуникационные технологии одновременно расширяет возможности для общественного участия и усиливает риски манипуляции [1, с. 161]. В классической модели делиберативного процесса, созданной на основе исследований Ролза и Хабермаса, принятие решений основано на институционализированном диалоге между государством и обществом, который представляет собой поэтапную и итеративную процедуру. Сначала определяется предмет обсуждения: формулируется ключевой вопрос, требующий коллективного решения, и создается организационный комитет, обеспечивающий условия для проведения делиберативного процесса. Затем происходит формирование участников диалога посредством случайной выборки из числа граждан, что позволяет обеспечить репрезентативность и избежать доминирования организованных групп интересов. Поскольку нельзя предполагать, что все выбранные граждане обладают достаточной экспертной компетенцией для решения поставленного вопроса, их необходимо обучить таким образом, чтобы они смогли понять всю многогранность и сложность рассматриваемой темы. Следующий этап – обсуждение в течение периода, продолжительность которого варьируется в зависимости от сложности темы, имея возможность регулярно консультироваться с экспертами. По итогам обсуждения участники формулируют предложения и голосуют за те из них, которые считают наиболее приемлемыми для реализации.

Таким образом, делиберативная демократия в ее классической трактовке основывается на трех существенных характеристиках: случайный отбор участников (жеребьевка) как механизм обеспечения репрезентативности; информационно-образовательная подготовка граждан и их доступ к экспертам как условие осмысленного участия; интерактивный обмен мнениями, позволяющий постепенно, через аргументацию, вырабатывать совместные решения.

Несмотря на определённую привлекательность описанной модели, практическое воплощение вызывает ряд проблем. В частности, В.В. Денисенко, постулирует, что «в правоприменении принцип делиберативности заключается в закреплении комплексного межотраслевого института медиации» и вслед за У. Кимлика, задается вопросом, следует ли «…сделать существующие механизмы голосования, референдумов, представительства и вынесения судебных решений более делиберативными или создать новые форумы для обсуждения, такие как «делиберативные опросы», «жюри граждан», городские собрания или законодательные ассамблеи?» [5, с. 142]. В.В. Денисенко в своей статье однозначного ответа не дает, констатируя лишь, что диалог не сводится ни к опосредованному влиянию через институты гражданского общества, ни к торгу интересами, а требует от граждан непосредственного участия в «поиске взаимопонимания через публичное обсуждение и консенсус» [5, с. 142]. В российской правовой доктрине и практике дискуссия о формах диалога между государством и обществом выходит далеко за рамки теоретического спора о том, делать ли существующие механизмы «более делиберативными» или создавать новые. Обсуждается более фундаментальная проблема: как институционализировать коммуникативный процесс в условиях, когда процедуры участия нередко носят формальный и рекомендательный характер и слабо коррелируют с реальным процессом принятия решений [6,7].

В этом контексте центральной категорией анализа становится диалог как юридически значимый и процедурно оформленный способ взаимодействия публичной власти и гражданского общества. Однако, как показывает анализ законодательства и правоприменительной практики, единого легального определения диалога в государственно-правовом смысле не сложилось.

В практике КС РФ диалог трактуется как особенность политической системы в части использования конституционной свободы собраний, неотъемлемая характеристика конституционных взаимоотношений личности и государства, элемент гарантий защиты прав и форма участия в управлении делами государства (Постановление от 18.07.2012 № 19-П).

В теоретическом осмыслении коммуникативных процессов в российском правовом поле принципиальное значение имеет разграничение понятий диалога, дискурса, дебатов и дискуссии. Диалог представляет собой двусторонний, кооперативный разговор, ориентированный на обмен информацией и построение взаимопонимания между участниками. В отличие от дискурса, который предполагает одностороннюю передачу информации от говорящего (пишущего) к слушателям (читателям) и может быть направлен на навязывание определенной позиции, диалог исключает доминирование одной из сторон и не предполагает безусловного принятия чьей-либо точки зрения. Дебаты, в свою очередь, являются конкурентным, двусторонним взаимодействием, цель которого — отстаивание собственных аргументов и убеждение оппонента или третьих лиц. Дискуссия представляет собой процесс интерактивного обмена информацией между несколькими участниками, который, однако, в отличие от диалога, не обязательно ориентирован на достижение взаимопонимания.

Таким образом, формат диалога - это не только размышление и изложение мыслей с целью консультирования друг с другом, но и сосредоточение внимания на синтезе позиций, признании теоретической значимости идей, выдвинутых другой стороной, поиск точки соприкосновения заинтересованных сторон. Эффективность диалога напрямую зависит от наличия определенных условий, создающих благоприятную коммуникативную среду, а также совокупность явных или неявных норм, регулирующих взаимодействие участников. При этом диалог не обязательно должен заканчиваться выработкой взаимоприемлемой для его участников позиции — сам обмен информацией представляет социальную ценность, поскольку позволяет разрешать противоречия [2].

В научной литературе называется множество форм диалога, которые предлагается рассматривать как делиберативные практики: «публичные слушания, инициативные проекты, исключенные в 2025 г. правотворческие инициативы, онлайн-слушания» [7], «публичное обсуждение проектов нормативно-правовых актов, проведение политических форумов, различных форматов обсуждения политически значимых вопросов экспертным сообществом, а также инструменты электронной демократии, вовлекающие народные массы» [6], «публичные слушания, сход граждан, исключенная в 2025 г. конференция граждан, публичные консультации в рамках оценки регулирующего воздействия муниципальных актов» [8], «общественные приемные и электронные платформы для петиций, общественные палаты и публичные консультации, практики регулярных пресс-конференций и «прямых линий» лидеров с народом, общественные слушания, рейтинговое голосование по проектам, онлайн-референдумы» [9, с. 54].

Правовое регулирование указанных форм осуществляется преимущественно на уровне федеральных законов. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» рамочно регулирует процедуру общественного обсуждения (ст. 24), общественных (публичных) слушаний (ст. 25).

Общественное обсуждение представляет собой публичное обсуждение общественно значимых вопросов и проектов решений органов власти с обязательным участием уполномоченных лиц этих органов и представителей граждан и объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением.

Общественные (публичные) слушания законодатель определяет как собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля или органами государственной власти и органами местного самоуправления, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина. Обе эти формы диалога требует заблаговременного обнародования информации и обеспечения свободного доступа к материалам.

В отраслевом законодательстве определены случаи обязательного проведения общественных обсуждений и слушаний (например, ст. 5.1 ГрК РФ) и как показывает анализ правоприменительной практики, когда они в обязательных случаях не проводились вовсе, или проводились с процедурными нарушениями, принятое решение признавалось недействующим. Вместе с тем, результаты публичных слушаний и обсуждений носят рекомендательный характер и не являются обязательными для органов власти (например, Апелляционное определение СК по административным делам ВС РФ от 04.04.2019 № 75-АПА19-4).

Так же отметим, что в своих решениях КС РФ (Определение от 15 июля 2010 года № 931-О‑О) подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, а лишь механизмом обсуждения, дающим гражданам возможность высказать рекомендации и оценить правовые акты, при этом окончательное решение остаётся за компетентными органами.

Исходя из изложенного, полагаем, что общественные обсуждения и слушания предполагают сбор множества мнений от добровольцев, а не диалог в том смысле, который вкладывается в это понятие в идеально-теоретических делиберативных моделях. Данный тип коммуникации не очень продуктивен для продвижения диалоговой модели взаимодействия общества и государства, поскольку позиции заинтересованных сторон часто остаются неизменными, процедура не предполагает обязательности взаимной аргументации, а попытки найти точки соприкосновения, как правило, не предпринимаются. Общественные обсуждения, не являясь согласно правовой позиции КС РФ прямой демократией, в доктрине признаются формой участия граждан в управлении с различной степенью влияния на принимаемые решения. [10, с. 127]. Именно в этом качестве — как формы участия, а не как формы властвования — они сохраняют свое значение в системе народовластия. Они не обеспечивают реализации делиберативного идеала, в котором диалог есть основа легитимности принятого решения, однако они являются тем минимумом, который законодатель счел необходимым для обеспечения связи власти и общества в системе народовластия.

Сход граждан (ст. 45 Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти») — форма прямого волеизъявления жителей для решения определенных локальных вопросов. Решения принимаются большинством голосов, обязательны для исполнения органами МСУ и не предполагают диалога с властью, являясь актом прямой демократии.

Публичные консультации являются элементом оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Их суть в том, что проект нормативного акта размещается на Интернет-портале администрации для обсуждения, а бизнес-ассоциации, эксперты и граждане могут направлять свои замечания и предложения (ст. 52 Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ). Механизм проведения политических форумов как формы диалога не имеет четкой законодательной регламентации, однако в настоящее время дискуссионные площадки – молодежные форумы, экспертные клубы, гибридные форумы, в которых принимаю участие НКО, представители бизнеса, эксперты, неформальные автономные сообщества привлекают множество участников. Решения, вырабатываемые на форуме, не обладают юридической силой, что ставит вопрос об их обязательности для публичной власти. Тем не менее, они способны инициировать институциональные изменения — при условии, что власть воспринимает их как легитимное основание для корректировки управленческих решений.

В середине 2000-х годов в рамках инициативы Центра экспертиз ЭКОМ разрабатывались и апробировались проекты «гражданских слушаний» и даже общенационального «гражданского жюри» по экологическим вопросам. Процедура, предложенная Центром, была наиболее приближена к изложенной выше идеальной модели диалога в делиберативном процессе [13, с. 65-66], но широкого распространения и законодательного закрепления не получила.

Исходя из вышеизложенного, отметим, что эффективность указанных форм диалога в настоящее время является зависимой от доброй воли обеих сторон, не гарантирована институционально, и, по мнению исследователей, зачастую являются способом трансляции и легитимации уже сформированной государством повестки [11]. Г.Н. Василенко и М.М. Вахтин в связи с этим обращают на феномен «глухого диалога», который был предложен ими в качестве правовой понятийной конструкции для описания отношений между институтами публичной власти и гражданским обществом. «Глухой диалог» характеризуется тем, что «формально доступные каналы коммуникации утрачивают свою регулятивную ценность» [12, с. 13]. Государственные органы формально демонстрируют готовность вступать в диалог с обществом, однако это не обеспечивает содержательного взаимодействия, напротив, фактическая результативность коммуникации остаётся ограниченной и приводит к нарастающему разрыву между властными решениями и общественными ожиданиями.

Цифровая трансформация общества привела к радикальному изменению природы формирования и выражения общественного мнения. Интернет предоставляет гражданам практически мгновенный доступ к широкому спектру информации по любой общественно значимой теме: онлайн-отчетам экспертов, аналитике, материалам новостных порталов, видеозаписям парламентских дебатов, сведениям о принимаемых решениях и их последствиях. Одновременно социальные сети и цифровые платформы открывают широкие возможности для выражения оценки, критики и альтернативных предложений со стороны граждан. Вместе с тем, онлайн-платформы могут использоваться для манипуляции общественным мнением и симуляции диалога, когда внешняя активность не сопровождается реальным влиянием на содержание принимаемых решений.

Итак, как показывает проведённый нами анализ, в ответ на делегитимацию традиционных представительных процедур публичная власть создаёт консультативно-коммуникативные площадки, ориентированные, преимущественно на сбор мнений и формирования поддержки уже принятых решений. Хотя такие институты в системе народовластия формально обеспечивают участие граждан в управлении (ст. 32 Конституции РФ), они не являются диалогом в делиберативном смысле, поскольку ориентированы на информирование и сбор позиций, а не на совместную выработку решений.

С другой стороны, в научной литературе высказывается мнение, согласно которому «институциональный диалог государства и гражданского общества следует понимать как предельно широкую гражданскую коммуникацию в ее конкретных институциональных проявлениях: … общественные слушания, публичные дебаты, дискуссии, переговоры, социальное партнерство, общественный (гражданский) контроль за властью, общественные экспертизы социально значимых проектов, защита прав граждан и т.д. Институциональный диалог между государством и гражданским обществом можно определить как интерсубъективное взаимодействие с целью нахождения общественного консенсуса и взаимопонимания, поиска и выявления общих интересов, транспарентного определения в процессе переговоров социальных приоритетов, позиций, согласования мнений, намерений, методов, форм и способов разрешения конфликтных ситуаций, координации обоюдных действий, корректировки сложившейся ситуации и выработки взаимоприемлемых правовых, политических и управленческих решений и мер» [14, с. 316].

Таким образом, делиберативная демократия в её современном понимании охватывает разнородные практики участия граждан, дополняющие политико-правовой процесс принятия решений. Следует констатировать наличие широкого и узкого понимания диалога государства и гражданского общества в российской правовой доктрине. Широкое понимание охватывает практически все формы взаимодействия государства и общества, то есть это любая коммуникация, направленная на выражения (выявление) мнений граждан и обеспечение их участие в управлении делами государства. Оно включает в себя, в том числе создание пространств для дискуссий и политической деятельности как в установленных законодателем формах, так и вне политико-представительной системы, а также самоорганизацию социальных пространств и действий в рамках онлайн и офлайн форумов.

Институциональный диалог государства и гражданского общества в узком смысле — это осуществляемая в рамках установленных правовых форм специфическая коммуникация, основана на поэтапном и итеративном процессе, который предполагает: равенство сторон в процессе обсуждения, взаимную аргументацию и открытость к контраргументам, ориентацию на совместную выработку решений, механизмы учета результатов обсуждения при принятии окончательных решений и репрезентативность участников. Такой формат подразумевает, что легитимность решений обеспечивается качеством публичного обсуждения.

На основе проведенного анализа можно сформулировать следующие предложения по улучшению правового регулирования диалога государства и общества. Необходимо законодательно урегулировать механизм контроля, который должен учитывать два аспекта: качество самого процесса и влияние обсуждений на государственную политику. В частности, необходимо законодательно закрепить механизм контроля, охватывающий два взаимосвязанных аспекта: качество самой процедуры обсуждения и степень влияния его результатов на содержание принимаемых государственных решений. Ключевым элементом такого механизма должна стать обязанность государственного органа предоставлять участникам обсуждения обоснованный и публичный ответ по итогам рассмотрения их предложений и замечаний. Указанный ответ подлежит оформлению в виде официального документа, который должен содержать: 1) по каждому из поступивших предложений — разъяснение о том, каким образом они были учтены в законотворческом или правоприменительном процессе; 2) в случае отклонения рекомендаций (предложений, замечаний) — мотивированное обоснование причин такого отклонения. Также должна проводиться оценка воздействия принятого решения, в которую можно вовлечь граждан-добровольцев, отслеживающих ход реализации выбранных предложений и поддерживать связь с другими гражданами. Также в среднесрочной и долгосрочной перспективе оценить воздействие (экономическое, социальное, экологическое) реализованных рекомендаций граждан. Эти оценки должны проводиться независимыми органами.