Анализ результативности нормативно-правового регулирования как ключевой этап правового мониторинга

Практически любое природное явление и человеческая деятельность представляет собой объект, который регулируется тем или иным образом. Диапазон таких регуляторов варьирует от естественных законов природы, существующих и действующих вне зависимости от участия человека, до морально-этических и правовых норм, естественным образом возникающих или сознательно разрабатываемых в ходе развития самого социума. И если речь идет о фундаментальных законах природы, наиболее общих, неизменных закономерностях, которые обусловливают поведение материи, энергии и пространственно-временного континуума, то они существуют априори и не требуют оценки их результативности. Если же говорить о правилах, нормах и законах, регулирующих жизнь общества, т.е. таких, которые не существуют вне социума, а вырабатываются непосредственно в процессе общественного развития, то их результативность как раз требует оценивания. Логика проста: если норма, разработанная в обществе, не приводит к положительному результату, если она устарела, утратила смысл, или ее применение неэффективно, очевидно, что такая норма нуждается в переосмыслении. Не является исключением и нормативно-правовое регулирование как процесс, осуществляемый государством и направленный на выработку системы юридических норм, обеспечивающей упорядочивание общественных отношений. С учетом этого целью работы является изучение того, какую роль играет такой компонент правового мониторинга как анализ результативности нормативно-правового регулирования.

Актуальность темы не вызывает сомнения, поскольку именно регулярное отслеживание качества нормативно-правовых актов не только позволяет оценить результативность и пользу конкретного закона, но и повышает качество и эффективность права в целом.

В первую очередь следует разобраться в самой процедуре правового мониторинга, что может быть выполнено только на основе понимания значения термина и содержания данного процесса. Термин «мониторинг», в широком смысле означающий «систему постоянных наблюдений, оценки и прогноза изменения состояния какого-либо природного, социального и т.п. объекта» [1], интересен сам по себе и происхождением, и генерализацией.

Изначально термин «мониторинг» появился в 1971 г. в документах комитета SCOPE (Scientific Committee on Problems of the Environment – научный комитет по проблемам окружающей среды) при ЮНЕСКО и использовался исключительно в приложении к экологической сфере [2, с. 30]. Данным термином определялось непрерывное наблюдение за состоянием окружающей среды, целью которого в свою очередь было прогнозирование, оценка и предупреждение неблагоприятных изменений важнейших параметров. Далее произошло то, что в лингвистике принято называть генерализацией или «семантическим расширением» (расширение значения), т.е. процессом, в ходе которого лексическая единица переходит от более узкого значения к более широкому [3, с. 488]. Благодаря такому расширению слово «мониторинг» стало охватывать значительно большее количество явлений и контекстов, найдя применение в медицине, психологии, педагогике и образовании, экономике, социологии, политике и управлении. Не является исключением и нормативно-правовое регулирование.

Для понимания того, как осуществляется мониторинг в данной сфере, остановимся в первую очередь на сущности и содержании собственно нормативно-правового регулирования. М.А. Рожкова обращает внимание на существование ряда разновидностей нормативного регулирования и, поскольку это достаточно объемное понятие, дает его определение по частям. Так, в своей статье она характеризует нормативное регулирование в широком смысле как «установление общеобязательных правил для целенаправленного воздействия на определенную сферу» [4]. Далее она отмечает, что в нормативном регулировании целесообразно выделять две объемных разновидности – социальное и техническое. Сам эпитет «социальное» приводит к пониманию того, что эта ветка нормативного регулирования относится к установлению правил, регулирующих поведение как человека, так и различных общественных структур. Социальные нормы в свою очередь включают в себя различные группы норм (морально-этические, корпоративные, правовые, судебные и др.). И вот здесь мы подходим непосредственно к определению более узкого сегмента регулирования – правового. В формулировке М.А. Рожковой правовое регулирование – это «установление общеобязательных правовых норм, которые призваны упорядочить общественные отношения» [4]. Очевидно, что такие отношения могут возникать между индивидуумами, группами людей, юридическими лицами и государством.

Существуют и другие варианты определения нормативно-правового регулирования, в которых сразу раскрывается весь термин без деления его на отдельные компоненты. В частности, К.В. Вайнбаум определяет нормативно-правовое регулирование как один из видов государственной деятельности, который направлен «на создание правовых норм, их изменение или отмену» [5, с. 79].

Сопоставляя приведенные определения, приходим к выводу, что нормативно-правовое регулирование должно осуществляться непосредственно государством и его уполномоченными органами, поскольку только в этом случае обеспечивается создание целостной системы юридических норм (тех самых общеобязательных правил поведения), упорядочивающих перечисленные ранее общественные отношения. Исходя из этого, можно выделить главные маркеры нормативно-правового регулирования:

общеобязательный характер – определяется тем, что нормы права распространяются на неопределенный круг лиц, являющихся субъектами права (граждане, юридические лица, государство) и обязательны для исполнения всеми субъектами;

разработка и обеспечение исполнения юридических норм является прерогативой государства – именно государство обладает правом применения принудительной силы и мер юридической ответственности для обеспечения исполнения правовых норм;

формальный характер – все нормы, относящиеся к данной категории, закрепляются в форме нормативно-правовых актов.

Учитывая тему статьи, наибольший интерес представляет второй из приведенных маркеров: как именно обеспечивается исполнение нормативно-правовых актов и определяется результативность данного процесса. Для этого вернемся к общему определению мониторинга, приведенному ранее, и конкретизируем такую его разновидность как правовой мониторинг. Несмотря на отсутствие единообразия в терминологии, определяющей данную категорию (например, встречаются варианты «мониторинг правового пространства», «мониторинг нормативных актов», «мониторинг правового поля» и ряд других), содержательно все определения достаточно близки, поэтому будем использовать наиболее краткую формулировку – правовой мониторинг. Данный феномен определяется как «осуществление оценки качества нормативно-правовой основы регулирования общественных отношений и ее практической реализации в ходе правоприменительной деятельности» [6]. Правовой мониторинг представляет собой целостный процесс, который заключается в установлении того, как соотносятся заложенные в правовом регулировании цели с достигнутыми в ходе применения нормативно-правовых актов результатами. Важно и то, что правовой мониторинг следует рассматривать как научно-исследовательскую деятельность, поскольку путем исследования выявляются недостатки текущего правового регулирования, информацию о которых затем получают уполномоченные законодательные органы. Здесь следует согласиться с позицией К.О. Пикаевой, которая отмечает, что сущность правового мониторинга не тождественна контролю системы законодательных актов, это именно «анализ законодательства во взаимосвязи с правоприменительной практикой на предмет выявления тенденций и проблем его реализации» [6]. Важно, что именно такой подход к пониманию правового мониторинга и его механизм закреплен на законодательном уровне: речь идет об Указе № 657, изданном Президентом Российской Федерации 20 мая 2011 г. (в актуальной редакции от 9 октября 2023 г.), «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».

Очевидно, что аналитический характер правового мониторинга предполагает наличие у него этапов, в соответствии с которыми осуществляется анализ нормативно-правовых актов, делаются выводы о наличии проблем, негативно влияющих на нормативно-правовое регулирование, даются рекомендации по их преодолению. Комплексный и плановый характер деятельности в парадигме правового мониторинга обозначен и в ст. 2 «Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации», относящегося к названному выше Указу. Исходя из этого, можно указать три главных этапа правового мониторинга: подготовительный, аналитический (несет основную нагрузку) и заключительный. Поскольку каждый из перечисленных этапов имеет значительный объем и продолжительность, в них принято выделять отдельные стадии.

Подготовительный этап правового мониторинга включает в себя:

установление объекта мониторинга – выделение отдельного нормативно-правового акта (или системы актов), который подлежит анализу и оценке;

определение цели и задач мониторинга;

планирование – заключается в разработке и утверждении плана мониторинга, а также в определении субъектов, которые уполномочены проводить его;

методологическое обеспечение – на этой стадии определяются показатели и критерии мониторинга, делается обоснованный выбор методов получения необходимых данных (анализ правоприменительной практики и статистических сведений, проведение социологических опросов, запросы в различные ведомства) [7].

Аналитический (основной) этап является наиболее объемным по содержанию и продолжительности и осуществляется с соблюдением нескольких стадий. Так, на первой стадии осуществляется сбор и систематизация информации, необходимой для понимания того, как работает законодательная база. К такой информации относится мнение ученых и практиков; оценки экспертов; результаты прокурорских проверок; сведения из средств массовой информации; зарубежный опыт нормативно-правового регулирования в рассматриваемой сфере. Вторая стадия включает в себя экспертизу рассматриваемого нормативно-правового акта или их системы, в процессе чего устанавливаются следующие факты:

соответствует ли анализируемый нормативно-правовой акт нормам и принципам международного права;

соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам;

согласованность с другими законодательными актами;

круг правоотношений, регулируемых законодательным актом, правовой мониторинг которого осуществляется;

полномочия правоприменителей (круг которых также устанавливается на данной стадии) проверяемого нормативно-правового акта [7].

Кроме того, в ходе правового мониторинга на этой стадии осуществляется анализ законодательных актов, которые принимались для конкретизации и развития норм первичного акта. Это необходимо для установления того, насколько в принципе была целесообразной разработка и принятие изучаемого нормативно-правового акта. Наконец, третья стадия аналитического этапа посвящена непосредственно мониторингу, т.е. динамическому изучению нормативно-правового акта. Так, методом ретроспективного анализа устанавливается, насколько эффективным является правовое регулирование с помощью рассматриваемого законодательного акта; действенность заложенных в нем норм; принципиальная целесообразность такого регулирования. Фактически суть заключается в том, чтобы установить, следовало ли вообще принимать этот нормативно-правовой акт, и насколько результативным является его применение.

Как уже было отмечено, аналитический этап в совокупности его стадий является наиболее объемным разделом правового мониторинга. Это обусловлено также и значительным разнообразием инструментов и методов мониторинга. Так, Э.Р. Чернова предлагает следующий их перечень:

контрольные мероприятия по проверке исполнения норм, заложенных в анализируемом документе, с последующим анализом и оценкой результатов этих мероприятий;

проведение социологических исследований;

сбор статистических показателей, имеющих отношение к реализации изучаемого нормативно-правового акта, и их анализ;

анализ и оценивание правоприменительной практики [7].

И вот здесь, говоря о ключевом характере данного этапа, следует остановиться на том, как реализуются социологические исследования, поскольку именно они дают возможность раскрыть реальную эффективность нормативно-правового акта для граждан. Поясним: мнение ученых и практиков, экспертная оценка и другие показатели, безусловно, важны, однако они в большей степени раскрывают формально-юридическую сторону правоприменения. В то же время для эффективного правового регулирования необходимо понимание того, как тот или иной законодательный акт способствует регулированию гражданско-правовых отношений. Причем для объективного оценивание требуется параллельно установить уровень правосознания людей и определить, какие дефекты правоприменения возникают непосредственно в процессе реализации изучаемого акта.

В связи с этим решение задач аналитического этапа правового мониторинга обеспечивается применением целого ряда методов социологического исследования. Остановимся на них кратко. Это различные виды опросов – от массовых, которые наиболее релевантны при изучении эффективности законодательства в «жизненных» сферах (налоги, здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт), до экспертных, которые обеспечивают получение сведений о применении законов на практике от специалистов соответствующего профиля (юристы, судьи, адвокаты, работники прокуратуры, государственные служащие). Также применяется такой метод как контент-анализ, в ходе которого на предмет установления проблем в применении нормативно-правового акта изучаются данные об обращении граждан с жалобами и заявлениями в органы власти; публикации в средствах массовой информации (включая электронные); обсуждения на форумах и в социальных сетях. Целесообразным является и создание фокус-групп для предметного обсуждения изучаемых нормативно-правовых актов с гражданами, которых можно отнести к целевым социальным группам. Помимо опросов применяется и наблюдение за тем, как осуществляется работа государственных и муниципальных органов по правовому регулированию, и за тем, как эти органы взаимодействуют непосредственно с гражданами в данной сфере.

Активную деятельность в русле правового мониторинга в нашей стране с 2012 г. осуществляет «Центр мониторинга законодательства и правоприменения» (или «Центр правового мониторинга»), являющийся структурным подразделением Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина. Создание этого центра стало откликом на Указ Президента Российской Федерации № 601 от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», в котором была указана необходимость участия специалистов в различных областях права в экспертном сопровождении нормативно-правового регулирования, включая мониторинговые исследования [8]. Именно результаты работы данного центра позволяют увидеть важность аналитического этапа правового мониторинга, что может быть проиллюстрировано конкретными примерами.

Учитывая глобальную цифровизацию, благодаря которой применение цифровых технологий стало практически стандартом в большинстве сфер деятельности (управление, здравоохранение, образование, финансы, транспорт, логистика, строительство, промышленность и сельское хозяйство), актуальным является мониторинг нормативно-правового регулирования в этой сфере. В частности речь идет о федеральном законе № 258 от 31 июля 2020 г. «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых и технологических инноваций в Российской Федерации», установившем правовые основы в виде особых режимов для испытания передовых цифровых технологий. Суть заключается в том, что на этапе апробации цифровых инноваций были исключены или изменены общие нормы законодательства. Очевидно, что действие подобного специального режима может быть оправданным лишь ограниченное время (согласно программе экспериментального правового режима не более трех лет). Именно поэтому в течение некоторого времени проводился мониторинг указанного закона, после чего директор центра правового мониторинга О.С. Гринь в своем докладе отметил необходимость запуска «процедуры перехода от экспериментального правового режима к общему режиму правового регулирования». Переход стал обоснованным именно в силу того, что на основании данных правового мониторинга специалисты центра внесли взвешенные предложения по корректировке подхода к предмету правового регулирования, установленного данным законом; глубже проработали понятийный аппарат; уточнили цели и структуру рассматриваемого нормативно-правового акта [9].

Другим примером эффективного правового мониторинга является комплексный анализ, проведенный центром в отношении 37 федеральных законов, принятых в период COVID-19 для противодействия распространению инфекции. На основании анализе результативности нормативно-правового регулирования по указанному вопросу специалистами центра были сформулированы две группы выводов [10]. Фактически речь шла о плюсах и минусах принятых в 2020 г. законах. Логично, что по результатам правового мониторинга меры с доказанной эффективностью были закреплены в качестве постоянно действующих, тогда как выявленные негативные проявления были исключены из дальнейшего использования. Это показывает, что аналитический этап правового мониторинга позволяет достичь его основной цели – на основе изучения законодательства и правоприменительной практики выявить сильные и слабые стороны нормативно-правового акта.

Далее осуществляется переход к заключительному этапу правового мониторинга, включающему в себя три стадии, на которых выполняются следующие действия:

установление основных итогов мониторинга не только самого нормативно-правового акта, но и относящейся к нему правоприменительной практики, и документальное их оформление в виде аналитической справки, заключения или отчета;

выработка направлений совершенствования нормативно-правового регулирования и конкретные рекомендации для устранения выявленных пробелов и проблем законодательной базы;

предоставление всех собранных в ходе правового мониторинга материалов и выработанных рекомендаций законодательным и исполнительным органам власти федерального или регионального уровня для внесения корректив в положения нормативно-правового акта и совершенствования практики его применения [7].

Наконец, важно и то, что результаты правового мониторинга не являются «тайной за семью печатями»: они публично оглашаются в средствах массовой информации, включая интернет, и находят отражение в методических рекомендациях для осуществления правоприменительной практики.

Завершая рассмотрение правового мониторинга в целом и анализа результативности нормативно-правового регулирования, который выполняется на аналитическом этапе процесса, можно сделать ряд ключевых выводов. Правовой мониторинг является необходимым процессом в первую очередь для обеспечения соблюдения прав и свобод человека. Именно в ходе правового мониторинга формируется возможность для анализа результативности нормативно-правового регулирования, что в свою очередь позволяет оценить правомерный и обоснованный характер решений, принимаемых на основе конкретного нормативно-правового акта или их системы, своевременно обнаружить пробелы в законодательстве и устранить их, выявить проблемы и разработать рекомендации по их преодолению. Все это в совокупности позволяет охарактеризовать правовой мониторинг как эффективный вид экспертно-аналитической деятельности в сфере нормативно-правового регулирования, обеспечивающий наиболее приемлемый планомерный подход к совершенствованию законодательства.