Актуальные проблемы правового регулирования строительства в России

Строительная отрасль уже не первое десятилетие остается ключевым драйвером российской экономики. Учеными детально изучаются действующие в ней механизмы и осуществляемые реформы в строительстве как на федеральном [1,7,9], так и на региональном уровнях [3]. По данным за 2020 г. доля строительства в ВВП страны – 5,4%, что позволяет отрасли обеспечивать мультипликативный эффект для смежных секторов экономики [6], однако ее развитие сдерживается комплексом правовых проблем, требующих системного решения. В условиях трансформации экономических отношений эти вызовы приобретают особое значение.

Отрасль регулируется большим числом нормативных правовых актов, среди которых федеральные законы, СНиПы, ГОСТы, региональные требования и др. В таблице 1 представим нормативные правовые акты, регулирующие строительство, и обозначим основные сферы их действия.

Таблица 1. Основные нормативные правовые акты в строительстве Вид НПА Основные направления регулирования Проблемные области Градостроительный кодекс Основной регулирующий акт в отрасли Чрезмерная формализация процедур Гражданский кодекс Договор подряда, риски, приемка работ и др. Неопределенность распределения рисков Земельный кодекс Разрешенное использование земельных участков Коллизии с градостроительными нормами Жилищный кодекс Регулирует право на жилище Коллизии с градостроительными нормами Федеральный закон №184-ФЗ «О техническом регулировании» Стандарты, технические регламенты Несвоевременное обновление стандартов Федеральный закон №214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве» Защита и права дольщиков, эскроу-счета Проблема регулирования страхования средств и обеспечения безопасности прав дольщиков Федеральный закон №384-ФЗ «О безопасности зданий» Требования к объектам недвижимости Несоответствие международным требованиям Источник: составлено автором по данным СПС «КонсультантПлюс» В таблице приведены основные нормативные правовые акты, регулирующие строительную деятельность в России. Однако это лишь малая часть всех НПА, действующих в данной сфере, что безусловно вносит хаос в правовое регулирование строительства, создавая определённые противоречия, исходя из чего можно определить ключевые проблемные зоны. К основным системным правовым проблемам в данной области можно отнести: коллизии в гражданском и градостроительном законодательстве и незащищенность участников долевого строительства. Остановимся более подробно на каждой из них. В российской правоприменительной практике в сфере строительства возникли некоторые ключевые противоречия между нормами Гражданского кодекса и Градостроительного кодекса, подтвержденные нормативными коллизиями и судебными решениями.

Примером такой коллизии являются нормы, регулирующие отклонения от проектной документации. Согласно п. 3 ст. 743 ГК РФ «подрядчик, обнаруживший в ходе строительства не учтенные в технической документации работы и в связи с этим необходимость проведения дополнительных работ и увеличения сметной стоимости строительства, обязан сообщить об этом заказчику», то есть логично, что с согласия заказчика подрядчик имеет право отступать от проектной документации. В то же время в соответствии со ст. 48 ГрК РФ запрещаются любые отклонения от проектной документации без ее переутверждения. При этом по ст. 222 ГК РФ добросовестные отступления от проекта могут привести к сносу объекта.

Еще одним противоречивым вопросом является легализация самовольной постройки. Согласно ст. 51 ГрК РФ требуется обязательное разрешение на строительство, а его отсутствие автоматически делает объект самовольно построенным. Тогда как ст. 222 ГК РФ, о которой уже упоминалось ранее, позволяет узаконить самовольную постройку через суд, если сохранены права на землю и нет угрозы жизни. Судебных споров, являющихся подтверждением данной коллизии, более чем достаточно. Например, по делу № 18-КГ-24-392-К4 предпринимательница построила магазин, но администрация отказала в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию, ссылаясь на несоответствие разделам «Архитектурные решения» и «Эскизный проект». Суд первой инстанции вынес решение в пользу владелицы магазина, а апелляция и кассация поддержали администрацию [11]. По данному спору Верховный суд постановил, что объект не является самовольной постройкой, так как соответствует безопасности и градостроительным нормам, а замена материалов не отменяет законность решения [12].

Не менее значимой является проблема двойственности статуса некапитальных объектов, которая ведет к отказам в регистрации прав и сносу. Ст. 130 ГК РФ признает объектом недвижимости любые постройки, прочно связанные с землей, включая временные сооружения. Однако п. 10.2 ст. 1 ГрК РФ исключает из объектов капитального строительства временные постройки (киоски, навесы и другие подобные строения, сооружения). Данное противоречие создает неопределённость для собственника. Так, исходя из практики, суды по данному вопросу склонны освобождать от обязанности получения разрешения в соответствии с нормами ГрК РФ, а регистрирующие органы требуют такое разрешение, ссылаясь на ГК РФ.

Нередко освещается противоречие в вопросе изменения вида разрешенного использования земельного участка. П. 4 ст. 37 ГрК РФ дает право собственникам самостоятельно выбирать основные и вспомогательные виды использования земли без дополнительных разрешений и согласования. Тогда как ст. 85 ЗК РФ исключает такое право для земель сельхозназначения, где действуют федеральные ограничения. В сущности, это пример противоречия диспозитивных норм ГрК РФ и императивных – по ЗК РФ.

Незащищенность участников долевого строительства – проблема, которой уделяется особое внимание учеными и практиками [2,4,5,8,10]. Особенно эта тема стала обсуждаться с появлением эскроу-счетов, которые, с одной стороны, решили часть назревших сложностей и рисков, а с другой – сформировали ряд новых трудностей. Проблемой остается отсутствие страховых гарантий при банкротстве эскроу-агентов, возникают сложности у дольщиков в получении средств при заморозке строительства. Важным аспектом является правовая неопределенность статуса договора эскроу, так как по ст. 329 ГК РФ он не является обеспечительной мерой. Приведенные нами проблемы, безусловно, не являются исчерпывающими, но они, на наш взгляд, первоочередные. Причин обозначенных коллизий и пробелов также достаточно, остановимся на некоторых из них. 1. Процедурные сложности. Нормы законов не всегда детализированы. Так ГрК РФ обозначает рамки, но, например, как было сказано в приведенном ранее случае, не регулирует последствия замены строительных материалов, оставляя это на усмотрение судов, что приводит к частым разбирательствам по идентичным спорам.

2. Различные цели регулирования. Градостроительное законодательство ориентировано на обеспечение публичных требований безопасности и градостроительной дисциплины, тогда как гражданское законодательство призвано защищать частные интересы и стабильность гражданского оборота.

3. Отсутствие кодификации. Периодически в научных кругах возникают дискуссии на тему необходимости систематизации строительных норм и принятия Строительного кодекса. Такая инициатива обосновывается необходимостью исключения дублирования и конфликта норм. Однако, очевидно, что это вопрос долго- или среднесрочной перспективы.

Так или иначе, есть возможности минимизации рисков, на которые необходимо обратить внимание. К ним можно отнести следующие рекомендации:

–если осуществляется установка временных сооружений, рекомендуется заказывать экспертизу на отсутствие капитальности с целью обоснования статуса временной постройки; –при наличии какого-либо отклонения от проекта необходимо фиксировать данный факт дополнительными соглашениями к договору подряда и направлять их на переутверждение техзаказчику; –в случае изменения вида разрешенного использования земель сельхозназначения рекомендуется руководствоваться нормами ЗК РФ и региональными законами, а не только Правилами землепользования и застройки.

–необходима модернизация института эскроу, а именно четкое определение момента перехода прав требования и введение страхования счетов.

В заключение хочется отметить, что противоречия норм ГК РФ и ГрК РФ носят системный характер, а значит требуется корректировка, осуществляя которую необходимо ориентироваться на судебную практику, формирующую баланс приоритета ГК РФ в области защиты добросовестности и ГрК РФ – в вопросах безопасности.