Административно-правовые средства обеспечения безопасности при проведении не являющихся публичными массовых мероприятий: виды и классификация

Всовременном обществе массовые мероприятия являются одной из самых распространенных форм социальной активности граждан, предназначенной для удовлетворения различных потребностей от социокультурного развития личности до формирования мнений и выдвижения требований общественно-политического характера. Проявление названой активности определено предоставленным гражданам России конституционным правом на свободу мирных собраний (ст. 31 Конституции Российской Федерации), которое позволяет людям свободно выражать свое мнение в публичных местах, выдвигать требования, делать заявления. В настоящее время, используя данное право, граждане России выступают участниками или даже организаторами публичных акций и таких массовых мероприятий как: театрально-зрелищные, спортивные, культурные и многие другие.

Вопросы организации, проведения и участия в публичных мероприятиях урегулированы Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [1] (далее – Закон № 54-ФЗ), где определены основные понятия, предусмотрен исчерпывающий перечень акций, а также отражены права и обязанности организатора и органов публичной власти, что обеспечивает стабильность правового регулирования и охватывает всю сферу данных общественных отношений.

Автор полагает, что подобным образом должен быть урегулирован порядок организации и проведения непубличных массовых мероприятий. Отсутствие специального закона федерального уровня приводит к различным подходам определения понятия массового мероприятия, уведомления органов государственной власти и местного самоуправления. Некоторые виды мероприятий не находят свое отражение в актах органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления [2].

Совершенствование правовых основ и практики применения административно-правовых средств обеспечения безопасности граждан обусловлено наличием возрастающего уровня угрозы общественному порядку и общественной безопасности в момент проведения данных мероприятий.

Таким образом, вопрос обеспечения безопасности участников непубличных массовых мероприятий, одновременно пребывающих и (или) передвигающихся в общественных местах, имеет первостепенное значение. Достижение такой цели государственного регулирования происходит путем обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности, технической и пожарной безопасности, антитеррористической безопасности, а также поддержания общественного порядка. При этом, каждый из перечисленных видов безопасности содержит массивный набор административно-правовых средств, что делает довольно проблематичным их применение для организатора массового мероприятия.

Анализ существующего в настоящее время административно-правового регулирования данных общественных отношений показывает, что к структурным элементам механизма административно-правового обеспечения безопасности граждан при проведении не являющихся публичными массовых мероприятий в общественных местах отнесены: принципы и нормы права, регулирующие отношения в исследуемой области; обязательные требования; система уполномоченных органов, осуществляющих правовое регулирование отношений и контроль (надзор) за исполнением обязательных требований; административно-правовые меры. Принципы и нормы права, регулирующие отношения в исследуемой области, закреплены в соответствующих порядках организации и проведения непубличных массовых мероприятий. Фактически они определяют содержание и направление правового регулирования мероприятий, исходя из их вида и формы.

Обязательные требования, которые должны быть выполнены и соблюдены организатором и участниками также поставлены в зависимость от характеристики события, места его проведения, эпидемиологической обстановки.

К уполномоченным органам, осуществляющим правовое регулирование отношений и контроль (надзор) за исполнением обязательных требований, в данной сфере общественных отношений следует отнести: органы внутренних дел, традиционно осуществляющие охрану общественного порядка; Роспотребнадзор как орган осуществляющий контроль за исполнением требований санитарно-эпидемиологического характера; территориальные органы безопасности.

В качестве примера административно-правовых мер можно указать на действия сотрудников полиции в момент проведения массовых мероприятий, такие как: осуществление патрулирования (п. 6 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции), доставление в полицию (п. 2 ч. 1 ст. 20 Закона о полиции), составление протокола об административном правонарушении, предусмотренного ст. 20.2.2 КоАП РФ.

Представляется, что определение структурных элементов механизма административно-правового обеспечения безопасности граждан предоставит возможность для детального научного анализа каждого элемента и будет способствовать совершенствованию правового регулирования.

Как уже отмечалось, под административно-правовыми средствами обеспечения безопасности при проведении не являющихся публичными массовых мероприятий следует понимать урегулированные нормами административного права предписания, закрепляющие приемы и способы воздействия (организации) на общественные отношения, возникающие в процессе проведения непубличных массовых мероприятий, имеющие цель – предупреждение и устранение угроз общественному порядку и общественной безопасности [3].

Перечень указанных административно-правовых средств довольно широкий и на примере организатора непубличного массового мероприятия выглядит следующим образом.

Организатор руководствуется нормами и правилами, установленными законодательными актами, а также подзаконными актами Правительства РФ, иных исполнительных органов государственной власти, с учетом формы и направленности непубличного мероприятия (культурно-просветительные, спортивные и др.).

Так, в городе Москве в отношении массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий принято Распоряжение Мэра Москвы от 5 октября 2000г. № 1054-РМ [4], которое закрепляет обязанность организатора принять распорядительный документ (план и регламент мероприятия), а также перечисляет следующие обязанности: проверки готовности объекта и территории (совместно со спецслужбами субъекта); контроль по установке технических средств, обеспечивающих безопасность и др. Безопасность граждан обеспечивается путем соблюдения организатором обязательных требований, в том числе с учетом эпидемиологической обстановки. Примером может служить период распространения коронавирусной инфекции COVID-19, когда предпринимались различные меры в целях снижения рисков распространения. Роспотребнадзор, точечно регулируя ситуацию в стране, принимал различные постановления (например, постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 7 июля 2021 г. № 18 «О мерах по ограничению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Российской Федерации в случаях проведения массовых мероприятий») [5]. В которых, по мере снижения рисков, гражданам предоставлялась возможность посещения, а соответственно, и проведение массовых мероприятий с учетом предписаний, составленных на основании определенных (допустимых) показателей в динамике распространения болезни. Данные постановления, а также изданные в дополнения к ним рекомендации содержат меры предупредительной и профилактической направленности (ношение средств индивидуальной защиты, дезинфекция помещений и проч.).

Следует также учитывать и обязательные требования в области пожарной безопасности, а именно Правила противопожарного режима, утвержденные Правительством РФ [6].

Очевидно, что обеспечение безопасности на массовом мероприятии зависит от качества его организации, ясности и последовательности правил, разработанных организатором. Такие цели и задачи ставит перед собой стандартизация. Так, например, для проведения массовых мероприятий с пребыванием людей во временных зданиях и сооружениях разработан Свод правил «Временные здания и сооружения для проведения мероприятий с массовым пребыванием людей» (далее – Правила) [7]. Документ содержит ряд правил и характеристик как в области определения возможности проведения массового мероприятия, которые заключаются в выборе (сооружении) соответствующей требованиям пожарной безопасности площадки, так и документации, предусматривающей регламент технического контроля, а также регламент взаимодействия организатора с эксплуатирующими инженерные системы службами. Применение Правил в соответствии с целями и принципами стандартизации установлено Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», а сам документ имеет нормативные ссылки на иные документы по стандартизации (ГОСТ, СП).

Неотъемлемой частью при организации массовых мероприятий является получение разрешительных документов о соответствии места проведения условиям безопасности, т.е. санкционирование. Кроме соблюдения вышеуказанных правил и требований должна быть обеспечена антитеррористическая защищенность места (объекта) проведения мероприятия. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25 марта 2015 г. № 272, по результатам обследования и категорирования места проведения мероприятия составляется паспорт безопасности объекта, содержащий данные о соответствии антитеррористической защищенности [8].

Контроль в ходе проведения массового мероприятия осуществляется организатором, органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и выступает гарантом безопасности участников. Организатору предоставлена возможность взаимодействовать с органами исполнительной власти (п. 5-8 Распоряжения Мэра Москвы № 1054-РМ), обладающими различными административно-правовыми средствами обеспечения безопасности с учетом направленности своей деятельности. В утвержденных отдельными регионами Порядках организации и проведения массовых мероприятий, например, в Воронежской области [9] или Нижегородской области [10], предусмотрено назначение уполномоченного представителя (лицо от исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) как фактического наблюдателя за ходом мероприятия, у которого так же, как и у организатора, имеются полномочия прекратить проведение мероприятия. Само- контроль выражается прежде всего в том, что санитарное состояние, соблюдение техники безопасности, соблюдение порядка работы персонала в целом находится в зависимости от действий организатора при подготовке мероприятия.

Порядками организации и проведения массовых мероприятий закреплена персональная ответственность организатора за несоответствующие условия их проведения, а не урегулированные вопросы подлежат самостоятельному разрешению с учетом имеющегося законодательства.

Учитывая изложенное, представляется возможным определить перечень административно-правовых средств обеспечения безопасности, используемых при организации и проведении не являющихся публичными массовых мероприятий:

–нормы и правила, установленные законодательными актами, а также подзаконными актами Правительства РФ, иных исполнительных органов государственной власти, определяющие с учетом формы и направленности порядок организации и проведения непубличного мероприятия; –обязательные требования, обеспечивающие условия безопасности граждан, участвующих в непубличном массовом мероприятии; –стандартизация (использование правил при планировании и разработке регламента проведения мероприятия); –санкционирование (получение разрешительных документов, в том числе о соответствии места проведения условиям безопасности); –меры предупредительной и профилактической направленности; –контроль, включая самоконтроль.

Исследование комплекса административно-правовых средств обеспечения безопасности при проведении не являющихся публичными массовых мероприятий позволило выделить критерии их классификации:

1) по субъектам применения (административно-правовые средства, применяемые органами внутренних дел, организатором(-ами) мероприятия, лицами, оказывающими содействие в проведении мероприятия (представители органов исполнительной власти и органов местного самоуправления)).

Поскольку организатор мероприятия является лицом, осуществляющим организационно-распорядительные функции, именно он, осуществляя подбор необходимых средств и методов и гарантируя их выполнение, создает условия, при которых будет обеспечена безопасность участников и иных лиц. Данные действия находят свое выражение не только в соблюдении обязательных требований, но и в разработке собственного плана мероприятия, который включает:

установление регламента; закрепление ответственных лиц; согласование порядка взаимодействия с лицами, оказывающими содействие; установление порядка взаимодействия персонала; условия приостановления или прекращения мероприятия и др. Лица, оказывающие содействие в проведении мероприятия (представители органов исполнительной власти и органов местного самоуправления). Так, например, определение готовности объекта массового мероприятия производится совместно с сотрудниками Федеральной службы безопасности, органами внутренних дел, Государственной противопожарной службы (территориальные отделы) и представителями органов власти (п. 13 распоряжения Мэра Москвы от 5 октября 2000г. № 1054-РМ). При определенных видах и масштабах мероприятия предусмотрено формирование специализированных противоэпидемических бригад (СПЭБ Роспотребнадзора), целью деятельности которых является в том числе обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия при проведении массовых мероприятий [11]. Следует отметить, что состав лиц, оказывающих содействие может меняться с учетом места проведения, количества участников, вида массового мероприятия.

Органы внутренних дел необходимо отразить отдельно в классификации по субъектам применения, поскольку являются основным и неизменным субъектом, обеспечивающим поддержание общественного порядка, а его действия по применению административно-правовых средств в силу Закона «О полиции» не зависят от изначального привлечения органов внутренних дел в качестве субъекта, оказывающего содействие в проведении массового мероприятия.

2) по территориальному действию (административно-правовые средства, предусмотренные федеральными и региональными нормативными правовыми актами, а также муниципальными правовыми актами).

3) по характеру действия (административно-правовые средства, имеющие общий или специальный характер действия). Примером средств общего характера действия, воздействующих на совокупность различных общественных отношений, будут являться нормы Федерального закона «О полиции», Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федерального закона «О безопасности», различных постановлений и иных актов органов исполнительной власти, направленные на обеспечение безопасности населения. Средства специального характера действия закреплены в нормативных правовых актах непосредственно регулирующих порядок организации и проведения определенных видов непубличных массовых мероприятий (например, Распоряжение Мэра Москвы от 5 октября 2000г. № 1054-РМ).

4) по цели применения (административно-правовые средства, направленные на поддержание общественного порядка или на обеспечение (достижение) санитарно-эпидемиологической и пожарной безопасности, антитеррористической защищенности, технической и эксплуатационной безопасности).

Безопасность участников не являющихся публичными массовых мероприятий достигается путем достижения санитарно-эпидемиологической безопасности, технической и пожарной безопасности (при эксплуатации зданий и сооружений), антитеррористической защищенности, а также поддержания общественного порядка. Как показано выше, каждая из категорий включает в себя определенный набор административно-правовых средств. Поэтому критерием классификации могут служить цель применения.

5) по регулирующему воздействию (административно-правовые средства, воздействующие на условия проведения не являющегося публичным массового мероприятия, на действия (бездействие) участников, создающих угрозу общественному порядку и общественной безопасности).

Административно-правовые средства применяются на различных стадиях как при организации (например, предписания, выполнение которых делает возможным проведение мероприятия), так и на этапе проведения массового мероприятия (например, средства, направленные на устранение нарушений общественного порядка, закрепленные нормами Закона «О полиции»), что обусловливает возможность их классифицировать по регулирующему воздействию.

Выявленные структурные элементы механизма административно-правового обеспечения безопасности граждан, перечень административно-правовых средств обеспечения безопасности, а также предложенная классификация призваны обеспечить систематизацию и рационализировать правовое взаимодействие по реализации прав и обязанностей субъектов, принимающих участие в организации и проведении непубличных массовых мероприятий. В целях научного познания выполняют особую методологическую функцию: категоризация административно-правовых средств для дальнейшего целенаправленного исследования ранее неизвестных правовой науке средств и методов обеспечения безопасности граждан в местах массового пребывания.