Организация местного самоуправления на территориях проживания коренных малочисленных народов (на примере Республики Саха (Якутия)

Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока России в силу исторических факторов проживают на обширных территориях в труднодоступных районах нашей страны. Для сохранения жизни и народонаселения в таких местностях этими этносами выработаны особые традиции в хозяйственной деятельности. Климатические условия проживания малочисленных народов, занимающих территории таежных районов, очевидно не могут быть полноценно использованы для выращивания овощей и содержания скота в связи с отсутствием пастбищ. Между тем, таким народам доступны охота и северное домашнее оленеводство, чем они активно и занимаются. При этом оленеводство и охота по определению предполагают необходимость использования земель лесного фонда.

Предоставленные организациям коренных малочисленных народов охотничьи угодья или оленьи пастбища занимают площади до 1 000 000 и более гектар земельных участков лесного фонда. Это обусловлено ареалом проживания и традиционной деятельности коренных малочисленных народов.

В Якутии на основе обращений граждан и родовых общин в целях сохранения и развития традиционного хозяйствования и уклада жизни были образованы территории традиционного природопользования местного значения на уровне муниципальных районов и поселений.

Возможность образования таких территорий предусмотрена статьей 8 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» [1] (далее – Закон о территориях традиционного природопользования). Такие территории образованы в пределах границ территорий действовавших муниципалитетов, что изначально соответствовало правомочиям органов местного самоуправления и требованиям закона о территориях традиционного природопользования. В данном нормативном правовом акте, в частности, указано, что данная территория создается на площади, размеры которой определяются с учетом поддержания достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биологического разнообразия популяций растений и животных, возможности осуществления лицами, относящимися к малочисленным народам, различных видов традиционного природопользования, сохранения исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц, относящихся к малочисленным народам, сохранения целостности объектов историко-культурного наследия (ст. 9).

Между тем, практическая реализация этой нормы встретила в Республике Саха (Якутия) сложности и двусмысленное толкование государственными органами. В 2022 году на основании письма Министерства экологии Республики Саха (Якутия) была ликвидирована Усть-Майская территория традиционного природопользования районного уровня, Региональный орган исполнительной власти мотивировал свое решение тем, что органы местного самоуправления могут создавать особо охраняемые территории только в землях муниципальной собственности. Однако с таким подходом трудно согласиться: разграничение земель, определение муниципальной собственности на землю происходит именно под объекты недвижимости муниципальной собственности, то есть под здания необходимые для выполнения муниципальных полномочий, в том числе здания администраций муниципальных образования, домов культуры и спорта, также гаражей для муниципального автотранспорта. Республиканскими властями не были учтены нормы Закона о территориях традиционного природопользования.

По итогам работы согласительной межведомственной рабочей комиссии территория традиционного природопользования Усть-Майского района была восстановлена в прежних границах. 20 марта 2025 г. Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [2] (далее – Федеральный закон № 33-ФЗ), которому 1 января 2027 г. предстоит сменить в системе нормативно-правового регулирования аналогичный закон (Федеральный закон № 131-ФЗ), принятый в 2003 г [3].

В Федеральном законе № 33-ФЗ в нормах о территориальных принципах местного самоуправления не оговаривается, что территорию муниципальных округов составляют в том числе и территории традиционного природопользования соответствующего поселения – при том, что в Федеральном законе № 131-ФЗ эта норма присутствовала. В Республике Саха (Якутия) на основе нормы закона 2003 г. были установлены границы муниципальных образований поселенческого уровня в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера. Это давало населению возможность решать местные вопросы с учетом своих сложившихся обычаев и традиций.

Наиболее остро этот вопрос стоит в зоне промышленного освоения на исконных землях коренного населения, где коренное население составляет максимум 5 процентов общего населения. В связи с малочисленностью коренные народы не имеют широких возможностей участия в политической жизни, им по объективным причинам затруднительно избираться в депутатский корпус (не говоря уже о возможности избрания главой муниципального образования). Это не может не оказывать отрицательного влияния на принятие решений по вопросам местного уровня, каковыми являются охрана окружающей среды, право на свободную охоту и на традиционные виды хозяйствования в связи с сокращением оленьих пастбищ. Следует понимать, что занятие охотой для представителей коренного малочисленного народа это не хобби, а образ жизни, устоявшийся в течение многих столетий. Право вести традиционную охоту на территориях традиционного природопользования имеют и представители коренных малочисленных народов, постоянно не проживающие на такой территории (например, относящиеся к данным народам граждане, постоянно проживающие в городах). Такое право было подтверждено Конституционным Судом РФ в 2021 г [4]. Остается лишь выразить сожаление, что изменения, направленные на законодательное закрепление данного права, до сих пор не приняты [5].

Местное коренное население также имеет скромные технические возможности: у них мало современных быстроходных мощных снегоходов, лодочной и другой техники для использования в традиционных видах хозяйствования. Это обусловлено низкими покупательскими способностями коренных малочисленных народов, представители которых часто имеют доход только с традиционных видов хозяйствования. В этом плане оснащенные мощной спецтехникой граждане (в основном работники организаций-недропользователей) куда более продуктивно занимаются охотой и рыболовством чем коренное население. Технически оснащенная охота в отличие от охоты, основанной на традиционных обычаях, создает риск истребления объектов животного мира. В связи с изложенным коренное население бьет тревогу. Проблему защиты прав представителей малочисленных народов в местах компактного проживания, совпадающими с зонами промышленного освоения, усугубляет отсутствие оформленных охотоугодий и оленьих пастбищ. При этом законодательные возможности оформления таких территорий есть. Но из-за высокой стоимости данной процедуры, а также отдаленности государственных органов, принимающих решения о предоставлении земельных участков под традиционные виды хозяйствования, местное население не в силах оформить эти участки (На портале «Госуслуги» есть разделы, рассчитанные на их использование представителями коренных малочисленных народов. Однако возложение на такие народы необходимости использовать всевозможные цифровые интерфейсы с учетом мест их проживания и реальных технических возможностей выглядит без преувеличения издевательством). Это создает бюрократические препятствия гражданам, желающим легитимно заниматься традиционными видами хозяйствования. В связи с этим многие представители коренного населения, ведущие традиционный образ жизни, теоретически могут быть признаны и в некоторых случаях были признаны браконьерами на исконных землях.

В условиях современных экономических вызовов для коренных малочисленных народов особенно остро стоит вопрос занятия охотой и оленеводством, как минимум ввиду необходимости содержания своих семей. Конституцией РФ установлено что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9) [6]. Для коренных малочисленных народов традиционная хозяйственная деятельность является основной как для цели сохранения этноса, так и для содержания семьи.

Лесное законодательство предусматривает, что пользование земельными участками лесного фонда осуществляется в том числе в соответствии с законом о гарантиях прав коренных малочисленных народов, (ст. 48 Лесного кодекса Российской Федерации) [7]. В частности, устанавливается безвозмездное пользования землями различных категорий. Земли для ведения сельскохозяйственного производства безвозмездно предоставляются сроком до 5 лет. В свою очередь одним из видов сельского хозяйства, осуществляемых в том числе на землях лесного фонда, является оленеводство, поддержка которого находится в зоне особого внимания Правительства Российской Федерации. В декабре 2025 г. было принято Распоряжение, утверждающее план мероприятий по реализации Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока [8]. В числе прочего документом предусматривается ежегодное предоставление субсидий регионам на развитие оленеводства.

На практике земельные участки лесного фонда предоставляются организациям коренных малочисленных народов за символическую плату. Такой подход сложился ввиду того, что установленная норма безвозмездного пользования землями различных категорий противоречит некоторым нормам земельного законодательства, которое не предусматривает возможности предоставления земельных участков коренным малочисленным народам в безвозмездное пользование. В Земельном кодексе Российской Федерации [9] ограничен круг лиц, которым доступно такое право. Коренные малочисленные народы могут реализовать данное право только в отношении земельных участков, занятых под зданиями и сооружениями в местах традиционного проживания (п. 13 ч. 2 ст. 39.10 Земельного кодекса РФ). Более того, законодатель, вводя данную норму, ограничил срок безвозмездного пользования предельным периодом в десять лет, что никак не согласуется с тем, что места традиционного проживания являются исторически обусловленными – коренные малочисленные народы могут находиться на них и десятилетиями и даже столетиями.

В Республике Саха (Якутия) не решен вопрос и со свободной охотой: до сих пор не определен перечень мест, в которых она может осуществляться.

Конституцией Российской Федерации установлено, что государство гарантирует права коренным малочисленным народам в соответствии с общепризнанными нормами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69). В этом контексте интересно обратить внимание на Декларацию Организации Объединенных Наций о правах коренных народов [10]. Российская Федерация хотя и не высказала принципиальных возражений, в то же время. Российская Федерация с самого начала со всей ответственностью подошла к процессу разработки проекта Декларации ООН о правах коренных народов, а в настоящее время различные высокопоставленные должностные лица высказывают поддержку подходам, закрепленным в данном документе [11].

Несмотря на общую поддержку со стороны Российской Федерации, наше государство было вынуждено констатировать, что ряд положений Декларации является ошибочным. Тем не менее Россия продолжила усилия по развитию международного сотрудничества в целях поощрения и защиты прав коренных народов, включая тех, которые проживают на территории Российской Федерации.

Право коренных народов на сохранение, занятие и развитие традиционного уклада жизни отражено в законодательстве о территориях традиционного природопользования [12], о гарантиях прав коренных малочисленных народов [13] и об организации общин коренных малочисленных народов [14]. Нормативными актами Правительства Российской Федерации установлен перечень мест компактного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации [15] и определены виды традиционной деятельности коренных малочисленных народов. Однако подход Правительства РФ к определению мест компактного проживания коренных малочисленных народов на сегодняшний день требует уточнения в виду ряда неясностей. В некоторых субъектах Российской Федерации такие места определены с учетом поддержания достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биологического разнообразия популяций растений и животных и возможности осуществления лицами, относящимися к малочисленным народам, различных видов традиционного природопользования. А в некоторых субъектах, в частности в Республике Саха (Якутия) в пределах границ поселений, например, с. Хатыстыр Алданского района это означает, что ведение традиционного вида хозяйствования (оленеводство и охотного промысла) практически под запретом, так как в силу законов природы охота и оленеводство невозможны в населенных пунктах. Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за решение данного вопроса, в течение последнего десятилетия не реагирует на неоднократные обращения жителей Республики Саха (Якутия) о необходимости внесении изменений и дополнений в региональное законодательство.

В связи с этим в Республике Саха (Якутия) сложились нормативно-правовые ограничения, которые негативно влияют на возможности ведения традиционного хозяйствования. Кроме того, в связи с изменениями налогового законодательства налоговых льгот лишаются организации коренных малочисленных народов ведущие традиционное хозяйствование вне пределов указанных мест компактного проживания [16]. Новые финансовые (налоговые) обязательства непосильны для субъектов, занимающихся традиционными видами хозяйствования. Фактически эти виды деятельности являются убыточными.

Земельное законодательство конкретизирует понятие «занятие традиционными видами хозяйствования». Пунктом 3 статьи 7 Земельного кодекса РФ установлено, что в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и представителей других этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.

Эта норма получает свое развитие в федеральном законе «О территориях традиционного природопользования». Статья 11 данного закона указывает, что правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, которые в свою очередь утверждаются уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. В этих законах заложены основные принципы территориальной организации и самоорганизации малочисленных народов.

На территориях традиционного природопользования конкретизируются и вид муниципального образования в местах компактного проживания коренных малочисленных народов. Это важно при совпадении зон промышленного освоения и исконных земель коренных малочисленных народов. Ч. 7 ст. 9 Федерального закона № 33-ФЗ предусмотрено, что в субъектах Российской Федерации, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, регулирование вопросов организации местного самоуправления может осуществляться с учетом особенностей, предусматривающих возможность сохранения установленной законом субъекта Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Федерального закона территориальной организации местного самоуправления. Эта норма дает гарантии правовой защиты законных интересов коренных малочисленных народов как в связи с вступлением в силу Федерального закона № 33-ФЗ, так и в случае если с территорией традиционного природопользования совпадет зона промышленного освоения.

Таким образом, можно предполагать возможность образования муниципального округа в ранее утвержденных границах территории традиционного природопользования, особенно с учетом того, что законодательством не запрещается использование национальных обычаев и традиций. При этом сегодня существует необходимость формирования правоприменительной практики, приведение в соответствие с действующим законодательством нормативных правовых актов регионального уровня и принятие новых региональных законов, устанавливающих, например, правила традиционной охоты и охрану оленьих пастбищ. Также органам местного самоуправления необходимо модернизировать нормы положений о территориях традиционного природопользования.

Если обращаться к международно-правовому регулированию, то немаловажен акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе [17], также известный как Хельсинкский заключительный акт, Хельсинкские соглашения или Хельсинкская декларация. Хельсинские соглашения были ратифицированы Советским Союзом, и часто рассматривались как политическая победа Л.И. Брежнева. Межгосударственные договорённости по Хельсинкскому Соглашению были сгруппированы в несколько разделов:

–в международно-правовой области: изложены и закреплены принципы взаимоотношений между государствами-участниками, в том числе принцип нерушимости границ; территориальной целостности государств; невмешательства во внутренние дела иностранных государств; –в военно-политической области: согласованы меры укрепления доверия в военной области (предварительные уведомления о военных учениях и крупных передвижениях войск, присутствие наблюдателей на военных учениях); мирное урегулирование споров; –в экономической области: согласованы основные сферы сотрудничества в области экономики, науки, техники и защиты окружающей среды; –в гуманитарной области: согласованы обязательства по вопросам прав человека и основных свобод, в том числе свободы передвижения, контактов, информации, культуры и образования, права на труд, права на образование и медицинское обслуживание; равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой, определять свой внутренний и внешний политический статус.

Руководствуясь принципами равноправия, права народов распоряжаться своей судьбой и определять свой собственный статус целесообразно образовать в сельских поселениях промышленных районов Республики Саха (Якутия) муниципальные округа.

Закон о территориях традиционного природопользования не ограничивает никакие другие народы заниматься охотой, рыболовством, оленеводством и т.д.: на указанных территориях представители всех этносов равноправны.

Вопрос стоит в правилах ведения традиционных видов хозяйствования, его сроках, субъектах этой деятельности, а также полномочиях государственных органов и в реализации ими контрольно-надзорных органов.

Попытки организации местного национально-территориального самоуправления на уровне поселения в Республике Саха (Якутия) имели место при организации муниципального органа юкагирского народа Суктул. В основном принятый закон дублировал закон о местном самоуправлении и не получил какого-либо развития.

В свете Федерального закона № ФЗ-33 видится целесообразным для сохранения этнической идентичности и реализации конституционных положений наделить проживающие в зонах интенсивного промышленного освоения природных ресурсов коренные малочисленные народы особым правовым статусом, который позволил бы организовать местное самоуправление. Рациональной видится и передача на местный уровень государственных полномочий по охране окружающей среды, а также дополнительных полномочий по организации самоуправления с учетом обычаев и традиций коренных малочисленных народов.

Расходные обязательства муниципального образования на содержание территории традиционного природопользования – это инвестиции в традиционные виды хозяйствования и сохранение традиционного образа жизни, а также практическая реализация прав, установленных законом о гарантиях прав коренных малочисленных народов.