Квотирование выбросов как дополнительный финансово-правовой инструмент нормирования допустимого воздействия на атмосферный воздух

Обсуждение вопросов нормирования допустимого воздействия на атмосферный воздух на законодательном уровне всегда находилось в центре научного внимания. Данный аспект обусловлен тем, что многие инструменты государственного регулирования негативного воздействия на атмосферный воздух «де‑юре» закреплены на законодательном уровне, однако на практике их потенциал ограничен рядом проблемных аспектов. К их числу практики и теоретики относят: следствие высокой стоимости природоохранных мероприятий, низкой заинтересованности предприятий-загрязнителей в фактическом снижении выбросов, просчетов при планировании, принятии и реализации экологически значимых государственных решений. В связи с этим, на законодательном уровне на сегодняшний день принято и действуют множество нормативных правовых актов, ведомственных актов и постановлений Правительства, которые призваны урегулировать вопрос допустимого воздействия на атмосферный воздух, создания благоприятной среды для предприятий, в их числе основополагающий Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды [2]» (далее по тексту – Закон № 7), Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха [3]» (далее по тексту – Закон № 96), Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 23.03.2026) «Об отходах производства и потребления [4]».

Безусловно, функционирование любого государства неразрывно связано с социально-экономическим развитием общества, проживающего на его территории, что подтверждается национальными целями и стратегическими задачами развития Российской Федерации. В рамках реализации стратегических задач особое значение приобретает совершенствование правовых и экономических механизмов, обеспечивающих достижение целевых показателей качества окружающей среды, что, в свою очередь, актуализирует необходимость детального анализа инструментов административного и финансового воздействия на хозяйствующих субъектов, оказывающих негативное влияние на состояние атмосферного воздуха. В рамках научных дискуссий неоднократно поднимался вопрос о квотировании выбросов как финансово-правовом инструменте нормирования допустимого воздействия на атмосферный воздух, в частности об его экономической пользе как финансово-правового инструмента, функциях, его эффективности. Различными авторами, в частности А.А. Бушуевой [9], А.А. Романовым [10], Е.В. Старовой [11], Н.И. Хлудневой [12], рассматривались отдельные изменения в системе правового регулирования ограничения выбросов в атмосферный воздух, сопоставлялись принципиальные элементы санитарно-гигиенического, технологического нормирования и метода установления целевых показателей снижения выбросов (квотирования) в указанной сфере общественных отношений. Поставленные вопросы являются также предметом настоящего изыскания [7].

Вместе с тем, для обозначения законодательного пробела следует определить цель, поставленную автором, связанную с предлагаемыми поправками правового регулирования. Автором поставлен вопрос: разумно и обоснованно ли введение в правовое поле механизма квотирования выбросов как обязательного финансового инструмента?

В рамках реализации функций и задач для обеспечения снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха в отдельных городских поселениях и городских округах с 1 января 2020 года по 31 декабря 2026 года был запущен эксперимент по квотированию выбросов на основе сводных расчетов. Для достижения заданных целей принят Федеральный закон от 26.07.2019 № 195-ФЗ «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха [5]», ряд приказов, в числе которых Приказ Минприроды России от 29.11.2019 № 814 «Об утверждении правил квотирования выбросов загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) в атмосферный воздух [6]», Приказ Минприроды России от 28.04.2023 № 265 «О внесении изменений в приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 ноября 2019 г. № 814 «Об утверждении правил квотирования выбросов загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) в атмосферный воздух []» и многие другие. При этом исторически и в настоящее время охрана атмосферного воздуха продолжает оставаться предметом правового регулирования соответствующего законодательства, поэтому выявление соотношения нового массива законодательства о нормировании допустимого воздействия на атмосферный воздух представляется актуальным в условиях параллельного действия указанных регуляторов [8].

В рамках настоящего эксперимента для обеспечения мер правовой охраны атмосферного воздуха, которые в общем виде закреплены в Законе № 7 и детализированы в Законах № 96 и № 195, реализуются следующие цели: 1) разработка и утверждение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на объектах I, II и III категорий, программы производственного экологического контроля, содержащей сведения об инвентаризации выбросов веществ в атмосферный воздух и их источников, и др.; 2) нормирование качества атмосферного воздуха и физического воздействия на него, нормирование выбросов в атмосферный воздух; 3) установление платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками; 4) осуществление государственного мониторинга атмосферного воздуха; 5) проведение государственного экологического контроля (надзора) в части соблюдения обязательных требований в области охраны атмосферного воздуха; 6) государственный учет выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников; 7) инвентаризация источников выбросов и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и др., т.е. по своей правовой природе данный эксперимент призван снижать негативное воздействие на окружающую среду.

С введением института квотирования в правовое поле, в доктрине экологического права он традиционно рассматривался преимущественно как мера технического регулирования, направленная на достижение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Однако анализ правоприменительной практики и финансовых отчетов контрольно-счетных органов обнаруживает вторую, не менее значимую сущность квотирования – его фискальный потенциал. Законодатель, конструируя механизм квотирования, имплицитно заложил в него функцию дополнительного дохода бюджетной системы, что проявляется посредством системы платы за превышение квот, повышенные коэффициенты к ставкам платы, а также через административно-штрафные санкции за несоблюдение установленных лимитов. Соответственно мы приходим к выводу о том, что данный институт имеет двойственную природу.

Следует подчеркнуть, что двойственная природа института квотирования выбросов не является случайным дефектом законодательной техники, а представляет собой осознанное моделирование экономико-правового инструментария, характерного для концепции «зеленого бюджетирования». В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22.05.2023 № 786, утвердившим порядок взаимодействия участников эксперимента, квоты распределяются между хозяйствующими субъектами с учетом технологических нормативов и фактических объемов производства. При этом превышение установленной квоты влечет автоматическое применение повышающего коэффициента 100 к ставкам платы за негативное воздействие на окружающую среду, что прямо предусмотрено п. 4 ст. 16.3 Закона № 7.

Таким образом, квотирование приобретает характер «квазиналогового» платежа, т.е. субъект хозяйственной деятельности, исчерпавший квоту, продолжает производственную деятельность, но вынужден компенсировать государству сверхнормативное воздействие в кратном размере. Это создает устойчивый денежный поток, направляемый в федеральный и региональные бюджеты, что подтверждается отчетными данными Росприроднадзора о росте поступлений от платы за негативное воздействие на окружающую среду на 17,3% в 2024 году относительно базового 2022 года.

Отчет Счетной палаты Российской Федерации по итогам мониторинга реализации эксперимента в городских центрах с наибольшим уровнем загрязнения (Челябинск, Новокузнецк, Норильск, Омск и др.) содержит парадоксальный вывод: при формальном снижении валовых выбросов на 8,6% от базового уровня, достигнутом к первому кварталу 2025 года, фискальная эффективность инструмента оказалась существенно выше его природоохранной результативности. Объем поступивших в консолидированные бюджеты субъектов РФ сумм от повышенной платы за сверхлимитные выбросы и штрафных санкций за 2023–2024 годы составил 84,7 млрд рублей, что в 2,3 раза превысило плановые прогнозные показатели Министерства природы России, заложенные в паспорте федерального проекта «Чистый воздух [13]». При этом доля средств, реинвестированных в природоохранные мероприятия (модернизация фильтров, внедрение систем непрерывного мониторинга), составила лишь 38,6%, тогда как остальная часть была направлена на компенсацию дефицита бюджетов региональных фондов.

Данное обстоятельство порождает системную проблему соотношения фискальной и природоохранной функций квотирования, которая в настоящее время не имеет однозначного правового разрешения ни в доктрине, ни в законодательстве.

Юридическая конструкция квотирования как финансово-правового инструмента базируется на трех взаимосвязанных элементах: нормативов выбросов (установление допустимых объемов выбросов в расчете на единицу продукции), лимитов на выбросы (оперативное перераспределение квот между предприятиями в зависимости от экологической обстановки) и экономическом стимулировании через дифференцированные ставки платы. Ключевым нормативным правовым актом, детализирующим этот механизм, является Приказ Минприроды России от 29.11.2019 № 814, которым утверждена методика разработки квот, основанная на данных сводных расчетов загрязнения и математическом моделировании рассеивания вредных веществ. Однако именно методика выявила существенный правовой пробел: квотирование распространяется исключительно на «квотируемые» загрязняющие вещества (бенз(а)пирен, формальдегид, взвешенные частицы PM2.5 и PM10), тогда как фискальные последствия превышения квот рассчитываются от базовой ставки платы, установленной для всех загрязняющих веществ, включая те, которые не участвуют в эксперименте. Как видится, данная ситуация порождает «дисбаланс», при котором природоохранная функция квотирования сужается до ограниченной группы веществ, а фискальная функция приобретает универсальный характер, охватывая всю совокупность выбросов предприятия.

Совокупность проанализированных данных позволяет сделать вывод о наличии устойчивой тенденции к «фискализации» квотирования выбросов: иными словами, из инструмента нормирования предельно допустимых нагрузок на атмосферный воздух он постепенно переходит в механизм пополнения бюджета, что противоречит первоначальному замыслу законодателя, выраженному в пояснительной записке к законопроекту № 195-ФЗ. Цели, декларированные в паспорте эксперимента (снижение совокупного объема выбросов на 20% к 2030 году), вероятнее всего, будут достигнуты лишь частично, однако фискальные задачи, на наш взгляд, будут перевыполнены.

При этом правовая неопределенность в соотношении природоохранных и бюджетных функций и всего института, не совсем справедлива, т.е. предприятия, рассматривающие повышенную плату как легальную возможность продолжения сверхнормативного воздействия, могут направиться в сторону стратегии «плати и загрязняй», что, как полагается, подрывает конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). Представляется необходимым внесение изменений в действующее законодательство с целью установления обязательной «реинвестиционной квоты» (не менее 60%) от поступлений, связанных с квотированием, на реализацию целевых экологических программ, а также расширения перечня квотируемых веществ с учетом данных санитарно-эпидемиологического мониторинга. Только при таком подходе квотирование сможет реализовать свой двойственный потенциал.

Завершая представленный анализ, ответим на вопрос, поставленный вначале статьи: разумно и обоснованно ли введение в правовое поле механизма квотирования выбросов как обязательного финансового инструмента? Применительно к действующей правовой действительности введение данного механизма в качестве источника публичных доходов не отвечает закрепленным законодательным принципам, коим должен удовлетворять любой элемент финансовой системы, в силу требований и ст. 3 Закона № 7. Фискальная нагрузка, возникающая у хозяйствующего субъекта вследствие превышения установленных квот, не имеет самостоятельного юридического состава, отграниченного от меры административной ответственности и от платы за негативное воздействие на окружающую среду. Ставка, увеличенная в стократном размере, применяется не на основании непосредственно закона о бюджете или «налогового» акта, а в порядке отсылочной нормы п. 4 ст. 16.3 Закона № 7-ФЗ. Поскольку стократное увеличение ставки не образует самостоятельного юридического состава и не может быть квалифицировано ни как мера административной ответственности (отсутствует состав и процедура по КоАП), ни как элемент налогового обязательства (ст. 8, 3 НК РФ), оно представляет собой фискальное изъятие, существенные элементы которого в силу правовых позиций и ст. 39, 41, 46 БК РФ подлежат установлению актом законодательного уровня законом о бюджете либо НК РФ. Следовательно, отсылочная норма п. 4 ст. 16.3 Закона № 7-ФЗ не способна выступать единственным основанием применения стократной ставки, ибо неналоговый характер платежа не отменяет требования законодательной определённости его существенных элементов, а лишь исключает применение режима НК РФ.

С позиций доктрины финансового права, квота не является налогом в его конституционно-правовом понимании, поскольку не обладает свойствами индивидуальной безвозмездности и безвозвратности. Вместе с тем совокупность признаков – обязательность, принудительный характер изъятия, поступление в бюджеты бюджетной системы, отсутствие эквивалентности конкретному публичному благу – позволяет квалифицировать повышенную плату за сверхлимитные выбросы как «квазиналоговый» платеж, что требует распространения на нее базовых начал налогового законодательства, включая запрет на придание обратной силы, установление исчерпывающего перечня льгот и однозначность определения плательщика. В отсутствие легальной дефиниции «квотируемое вещество» и четкого разграничения между платой в пределах лимита, сверх лимита и штрафной санкцией образуется кумулятивный эффект, при котором одно фактическое действие (выброс) порождает три юридических последствия, не скоординированных между собой, что нарушает принцип однократности налогообложения (п. 1 ст. 3 НК РФ) применительно к обложению негативного воздействия.

Введение квотирования как обязательного фискального инструмента является, по мнению автора, преждевременным ввиду отсутствия достаточной эмпирической базы для справедливого распределения бремени между отраслями промышленности и регионами. Дифференциация ставок, предусмотренная методикой Минприроды России, учитывает лишь рассеивание вредных веществ, но по своему существу, игнорирует экономическую рентабельность производств и их способность к переложению издержек на конечного потребителя. В результате квотирование приобретает регрессивный характер, возлагая основное бремя на предприятия с высокой социальной значимостью (теплоэнергетика, жилищно-коммунальное хозяйство), чьи выбросы обусловлены не столько технологическим несовершенством, сколько необходимостью обеспечения населения теплом и электроэнергией. При этом ст. 18 Закона № 219-ФЗ, предусматривающая компенсационные меры для таких субъектов, не корреспондирует с нормами Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту – БК РФ [1]) о целевом характере использования средств, поступающих от платы за негативное воздействие, что делает декларированные гарантии необеспеченными реальными бюджетными обязательствами.

Вместе с тем полное отрицание фискальной функции квотирования было бы методологически неверным, поскольку финансовое обеспечение природоохранной деятельности в условиях дефицита бюджетных средств и объективно необходимой модернизации производственных фондов требует участия публично-правовых образований. Разумность и обоснованность введения исследуемого механизма как обязательного финансового инструмента возможны лишь при его трансформации из скрытого источника общего бюджетного покрытия в целевой фонд, аккумулирующий ресурсы исключительно для воспроизводства качества окружающей среды. Именно поэтому предложение о законодательном закреплении минимальной доли реинвестирования на уровне шестидесяти процентов представляется юридически выверенным и соответствующим принципам бюджетной обусловленности, сформулированным в ст. 35 БК РФ.

Резюмируя изложенное, следует констатировать: механизм квотирования выбросов имеет двойственную правовую природу, однако его современное правоприменение демонстрирует смещение акцентов с охраной функции на фискальную в ущерб целеполаганию, закрепленному в ст. 42 Конституции РФ. Для приведения института в соответствие с конституционными требованиями необходимо исключить множественность юридических последствий одного деяния, установив единый компенсационный платеж за сверхлимитное воздействие с зачислением его в отдельный субсчет бюджетов субъектов Российской Федерации, а также предусмотреть обязательную ежегодную отчетность о направлениях использования аккумулированных средств. Только при соблюдении указанных условий квотирование может рассматриваться как легитимный и обоснованный инструмент, реализующий свой потенциал в равной мере для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и для финансирования восстановительных мероприятий.