Конституционно-правовые критерии допустимости ограничений свободы экономической деятельности в Российской Федерации

Свобода экономической деятельности предполагает возможность самостоятельно выбирать законную хозяйственную деятельность и способы ее осуществления. Ее конституционная защита адресована одновременно законодателю, исполнительной власти и суду. Статья 8 Конституции Российской Федерации закрепляет свободу экономической деятельности как основу экономического строя, а часть 1 статьи 34 — как субъективное право каждого. Поэтому признание общественной значимости государственного регулирования еще не отвечает на вопрос о допустимой глубине вмешательства в конкретное правомочие. Такой ответ требует совместного применения статей 17, 18, 19 и 55 Конституции РФ [1, ст. 8, 17–19, 34, 55].

Цель исследования состоит в определении системы критериев допустимости ограничений свободы экономической деятельности и порядка их применения. Предметом выступает соотношение федеральной законодательной основы вмешательства, его конституционной цели и фактической тяжести обременения. Использованы формально-юридический метод, системное толкование конституционных норм и сопоставление доктринальных позиций. Научная новизна предлагаемого подхода заключается в разделении предпосылок, без которых ограничение не может быть оправдано, и последующей оценки его соразмерности. Это позволяет проверять законность меры до обсуждения ее ожидаемой экономической эффективности.

Исходным для такой проверки является объем защищаемой свободы. Н. Е. Савенко связывает ее с возможностью выбора формы и вида экономической деятельности и обращает внимание на положение граждан, работающих вне традиционной модели индивидуального предпринимательства [2, с. 76–78]. Из этого подхода следует значимый для конституционного анализа вывод: оценка вмешательства не должна ограничиваться деятельностью зарегистрированных предпринимателей. Вместе с тем отсутствие исчерпывающего перечня разрешенных занятий само по себе не свидетельствует об ограничении права. Конституционная формула иной не запрещенной законом экономической деятельности предполагает открытость выбора, тогда как запреты требуют самостоятельного обоснования.

Предлагаемая модель допустимости ограничений включает семь взаимосвязанных критериев: надлежащее правовое основание; определенность и предсказуемость; конституционно допустимую цель; пригодность и необходимость; соразмерность с сохранением существа права; равенство и единство экономического пространства; действенные процедурные гарантии. Первые три образуют начальную ступень проверки. Остальные раскрывают содержательную оправданность вмешательства. Указанная последовательность является аналитической конструкцией настоящего исследования: она систематизирует конституционные требования, не подменяя установленные законом процедуры принятия и оспаривания актов [7].

Первый критерий — надлежащее правовое основание — предполагает установление нормы федерального закона, допускающей соответствующее ограничение, и компетенции органа, который его конкретизирует. Требование части 3 статьи 55 Конституции РФ препятствует созданию самостоятельного ограничения исключительно на основании административной целесообразности. При этом федеральный закон не обязан исчерпывающе описывать каждую техническую операцию. Принципиально, чтобы он определял существенные пределы вмешательства и не предоставлял исполнительному органу возможность произвольно выбирать его основания, адресатов и содержание [1, ч. 3 ст. 55].

Данное различие особенно важно в федеративном государстве. В. В. Тихонов обосновывает необходимость конституционного уточнения ведения предпринимательского законодательства и предлагает ограничить региональное регулирование преимущественно поддержкой и стимулированием бизнеса [3, с. 110–111]. Представляется, что для оценки действующего регулирования вопрос необходимо ставить применительно к конкретному предписанию. Комплексный характер предпринимательского законодательства не устраняет разграничения гражданского, административного и иных предметов ведения по статьям 71 и 72 Конституции РФ. Региональное участие допустимо в конституционно и законодательно определенных пределах; самостоятельное учреждение нового разрешительного барьера общей компетенцией по развитию экономики не оправдывается.

Второй критерий охватывает определенность и предсказуемость ограничения. Адресат должен иметь возможность установить, какое поведение требуется, при каких обстоятельствах возникает обязанность, когда она прекращается и как обжаловать решение. Неопределенное требование переносит фактическое установление запрета на правоприменителя и увеличивает риск избирательного допуска к рынку. Поэтому ясность предписания имеет самостоятельное конституционное значение в связи с равенством перед законом, непосредственным действием прав и обязательностью официального опубликования затрагивающих их актов [1, ст. 15, 18–19].

Для регулируемой им сферы этот подход конкретизирован Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Его статьи 6–9 закрепляют обоснованность, правовую определенность, открытость, предсказуемость и исполнимость обязательных требований. В частности, затраты на исполнение должны быть соразмерны предотвращаемым рискам при обычных условиях гражданского оборота [4, ст. 6–9]. Указанный закон нельзя считать универсальным основанием любого вмешательства: его применение ограничено собственной сферой действия. Тем не менее закрепленные в нем способы проверки показывают, как общие конституционные требования могут получать конкретное нормативное выражение.

Предсказуемость имеет и временное измерение. Для нового постоянного требования существенна возможность подготовиться к его исполнению; для срочного временного ограничения — определенность условий пересмотра и прекращения. Изменение правил само по себе не нарушает свободу экономической деятельности, но внезапный переход к затратной обязанности требует объяснения срочности и оценки доступных переходных решений. Сохранение ранее принятой меры также нуждается в проверке, если изменились обстоятельства, ради которых она вводилась. Первоначальная необходимость не доказывает необходимость бессрочного продолжения.

Третий критерий состоит в связи ограничения с целями, перечисленными в части 3 статьи 55 Конституции РФ. Законодатель должен соотнести вмешательство с защитой конкретной конституционной ценности, а не ограничиться ссылкой на пользу для экономики вообще. Снижение расходов управления или удобство контроля не образуют самостоятельных конституционных целей ограничения. Они могут учитываться при выборе способа достижения допустимой цели, но не заменяют ее. Аналогично защита конкуренции требует раскрытия того, каким образом мера охраняет права других участников рынка, а не только интерес отдельного хозяйствующего субъекта.

Социальная направленность государственной политики придает такой проверке дополнительное содержание. Так, М. В. Саудаханов выделяет в политике Президента РФ адресную поддержку нуждающихся категорий граждан и согласование социальных задач с экономическими интересами государства [5, с. 128]. Для настоящего исследования существенно различие между определением направления политики и учреждением правового ограничения. Конституционное положение Президента как гаранта прав и свобод, равно как и его полномочие определять основные направления политики, реализуется в установленной системе источников права. Указы не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; социальная цель не отменяет требования части 3 статьи 55 [1, ст. 80, 90].

Д. И. Ашхацава рассматривая поправки 2020 года через взаимосвязь экономических прав и обязанностей государства, граждан и бизнеса, отмечает отсутствие прямой обязанности гражданина трудиться [6, с. 30–31]. Положения статьи 75.1 Конституции РФ о сбалансированности прав и обязанностей и социальной солидарности следует учитывать совместно с гарантиями свободы труда и экономической инициативы. Из них нельзя непосредственно выводить не установленную законом обязанность вести определенную хозяйственную деятельность либо отказываться от нее. Социальные обязательства государства обосновывают необходимость регулирования, но конкретное обременение по‑прежнему должно пройти проверку по статье 55.

Четвертый критерий объединяет пригодность и необходимость меры. Пригодность означает наличие объяснимой связи между предписанием и снижением того риска, на который оно направлено. Необходимость предполагает сравнение с реально доступными способами защиты той же ценности, затрагивающими свободу в меньшей степени. Это разные вопросы: запрет может способствовать цели, но оставаться избыточным при наличии достаточно результативного и менее обременительного решения. Оценка альтернатив должна учитывать их достижимый защитный эффект, сроки применения и техническую осуществимость, а не сводиться к абстрактному предположению о возможности любого другого регулирования.

Так, при гипотетическом установлении единой частоты дорогостоящих проверок для всех участников отрасли необходимо сопоставить ее с дифференциацией по характеру и уровню риска. Само наличие опасных видов деятельности не объясняет одинаковое обременение для субъектов с существенно различающимися условиями работы. В другом случае специальное требование к высокорисковой операции может быть оправдано, если раскрыта невозможность обеспечить сопоставимую защиту менее затратным способом. Эти примеры показывают порядок аргументации; они не предполагают заранее заданной оценки конкретных действующих требований.

Пятый критерий — соразмерность — требует сопоставить достигаемую защиту с совокупной тяжестью вмешательства. Следует учитывать не только прямую стоимость исполнения, но и срок ограничения, возможность продолжать деятельность и сочетание новой обязанности с уже существующими. Несколько умеренных требований способны совместно закрыть доступ к рынку. Одинаковая денежная нагрузка также может по‑разному затрагивать крупную организацию и гражданина, самостоятельно использующего свои способности и имущество. Это не означает безусловного освобождения малого бизнеса от общих правил безопасности, но требует оценки доступных способов их исполнения.

Сохранение существа права задает предел самому сопоставлению интересов. Из части 2 статьи 55 Конституции РФ следует запрет законодательной отмены и умаления прав. Поэтому общественная полезность не оправдывает такую конструкцию регулирования, при которой свобода выбора законной деятельности превращается в неограниченное разрешительное усмотрение органа власти. Вместе с тем прекращение отдельной опасной деятельности не тождественно автоматической отмене всей экономической свободы. Значение имеют основание запрета, характер риска, круг адресатов и доступные гарантии. Оценка существа права должна опираться на эти обстоятельства, а не на формальное противопоставление любого запрета и любой свободы.

Шестой критерий связывает равенство участников с единством экономического пространства. Дифференциация требований допустима при наличии относящегося к цели регулирования основания. Различия по риску, характеру деятельности или объективным условиям ее осуществления могут иметь такое значение; предпочтение участникам определенной территории только ради защиты местного рынка требует иной оценки. Статьи 8 и 74 Конституции РФ препятствуют созданию внутренних экономических барьеров. Часть 2 статьи 74 предусматривает специальное условие ограничения перемещения товаров и услуг: его введение в соответствии с федеральным законом должно отвечать названным в этой норме защитным целям [1, ст. 8, 19, 74].

Предложение В. В. Тихонова о пределах регионального регулирования ценно именно постановкой вопроса о сохранении общего экономического пространства [3, с. 111]. Однако из этого не следует тождество любых территориально различающихся требований и дискриминации. Различие может объясняться, например, объективно неодинаковым риском, если для его учета существует надлежащая федеральная основа. Проверять необходимо связь территориального критерия с защищаемой ценностью и отсутствие скрытого преимущества для отдельных участников. Ни одинаковость правил сама по себе, ни их региональная специфика не заменяют такой проверки.

Особую трудность представляет применение названных критериев при чрезвычайных обстоятельствах. Н. П. Литвинов обращает внимание на соотношение общего основания ограничения прав по статье 55 Конституции РФ и перечня прав, указанных в части 3 статьи 56, а также на потребность предпринимателей в своевременных и понятных гарантиях поддержки [8, с. 104, 106–108]. Постановка этой проблемы сохраняет аналитическое значение, однако требует разграничения юридических режимов. Обстоятельство, вызывающее необходимость срочных мер, и установленный Конституцией режим чрезвычайного положения не являются одним и тем же понятием.

Чрезвычайное положение регулируется Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ, тогда как функционирование системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе режим повышенной готовности, — Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ [9]; [10, ст. 4.1]. Поэтому употребление слова «чрезвычайный» не позволяет переносить полномочия и ограничения из одного режима в другой. Для каждой меры необходимо установить, какой режим действительно введен, какое законодательное основание применяется и кто уполномочен принять решение. Срочность повышает значение точного определения компетенции.

В предлагаемом системном прочтении статей 55 и 56 включение части 1 статьи 34 в перечень не подлежащих ограничению прав препятствует специальному отступлению от этой гарантии посредством режима чрезвычайного положения. Вместе с тем данная гарантия не превращает любую экономическую деятельность в свободную от общих законных требований. Сохраняются необходимость разграничения правомерного регулирования и умаления права и проверка оснований вмешательства. Ссылкой на общий федеральный закон нельзя прикрывать меру, единственным основанием которой фактически служит введение чрезвычайного положения. Иное прочтение лишало бы часть 3 статьи 56 самостоятельного гарантийного смысла [1, ст. 55–56].

Для временных ограничений предлагается дополнительно проверять сохранение связи между угрозой и продолжительностью вмешательства. Решение должно позволять установить территорию применения, круг затронутых лиц и условия пересмотра. После уменьшения угрозы органу власти необходимо оценить возможность смягчения меры, а не только возможность ее формального продления. Такой подход не означает, что каждое постоянное экономическое требование нуждается в заранее установленной дате отмены. Усиленная проверка времени оправдана там, где временная опасность выступает основанием самого ограничения.

Седьмой критерий — действенность процедурных гарантий — относится к принятию меры, ее индивидуальному применению и восстановлению нарушенного права. Н. А. Ткачева подчеркивает значение действующих правовых возможностей и судебной защиты в системе обеспечения социально-экономических прав [11, с. 276, 279]. Применительно к экономическим ограничениям это требует доступного обоснования решения и возможности проверить его до того, как последствия станут необратимыми. Гарантии статьи 46 Конституции РФ должны учитываться вместе с непосредственным действием прав по статье 18. Наличие органа, уполномоченного рассмотреть обращение, еще не свидетельствует о достаточности защиты.

Содержание гарантий зависит от характера вмешательства. Для нормативного требования значимы официальное опубликование, ясность правового основания и предусмотренные процедуры обсуждения и проверки. Для индивидуального решения, препятствующего деятельности, — сообщение оснований, возможность представить возражения и получить судебную оценку. При необходимости сохранения существующего положения должны учитываться предусмотренные соответствующим процессуальным законом меры предварительной защиты. Предлагаемый критерий не создает универсальной процедуры для всех случаев; он требует оценить, позволяют ли применимые процедуры реально защищать затронутое правомочие.

Отдельного разграничения заслуживают компенсационные механизмы. Предварительное и равноценное возмещение при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд по части 3 статьи 35 Конституции РФ, возмещение вреда от незаконных действий публичной власти по статье 53 и поддержка лиц, затронутых правомерным регулированием, имеют различные основания. Нельзя выводить из требования соразмерности автоматическое возмещение любых коммерческих потерь. Однако доступность адаптационных и компенсационных мер может учитываться при оценке общей тяжести правомерного вмешательства. Такая поддержка не устраняет отсутствие компетенции, неправомерную цель или дискриминационный характер ограничения.

Практическое применение модели целесообразно связать с уже существующими процедурами оценки регулирующего воздействия. Статьи 11 и 12 Закона № 247-ФЗ предусматривают оценку проектов актов и оценку применения обязательных требований [4, ст. 11–12]. В пределах регулируемой этим законом сферы предлагается включать в материалы оценки специальный раздел конституционно-правового обоснования. В нем следует последовательно фиксировать законодательную основу, защищаемую ценность, данные о риске, сравнение альтернатив, совокупное обременение и способы защиты адресатов. Для временных мер дополнительно указываются условия и периодичность пересмотра. Это предложение развивает содержание обоснования, не требует создания отдельного контролирующего органа и подлежит нормативной конкретизации. Последовательность проверки имеет самостоятельный практический результат. Если надлежащее основание или допустимая цель отсутствуют, ссылка на полезный экономический эффект не восполняет дефект. При неопределенности существенных условий требуется их нормативное уточнение. Если недостаток выявлен при оценке альтернатив или совокупной нагрузки, возможен выбор менее обременительной конструкции. Наконец, изменение угрозы требует пересмотра временного вмешательства даже тогда, когда его первоначальное введение было оправдано. Таким образом, вывод о допустимости ограничения должен отвечать как его правовому содержанию, так и обстоятельствам применения.

Заключение. Конституционная допустимость ограничений свободы экономической деятельности определяется сочетанием надлежащего правового основания и содержательной оправданности вмешательства. Предложенная двухступенчатая модель исключает подмену проверки компетенции рассуждениями об общественной полезности и позволяет последовательно оценить семь критериев, вытекающих из системы конституционных гарантий. Социальная солидарность, защита здоровья и устойчивость экономики требуют конкретизации в допустимой цели, пригодной и необходимой мере и соразмерном обременении. Для временных ограничений существенны условия пересмотра, а для любых мер — равенство участников и действенная судебная защита. Включение такого обоснования в материалы оценки регулирующего воздействия способно сделать выбор ограничительных средств более проверяемым и обеспечить учет совокупного воздействия регулирования на экономическую инициативу.