Ведомственный контроль за деятельностью учреждений и органов уголовно-исполнительной системы: правовая природа, пределы и соотношение с иными формами публичного контроля

Введение

Уголовно-исполнительная система Российской Федерации (далее – УИС) представляет собой особый сегмент государственного управления, в котором решения и действия должностных лиц непосредственно затрагивают права и свободы человека. Нормативное основание ведомственного контроля в такой системе закреплено в ст. 21 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (далее – УИК РФ) [16]. Именно поэтому деятельность учреждений и органов УИС находится в поле зрения широкого круга контрольных субъектов, а сами контрольные формы давно систематизированы в науке и законодательстве.

Актуальность темы исследования обусловлена двумя обстоятельствами. Во‑первых, Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года относит совершенствование ведомственного контроля, мониторинг и оценку деятельности учреждений и органов УИС к числу основных направлений развития системы [17]. Во‑вторых, с 20.09.2026 действует утвержденный приказом ФСИН России от 24.08.2026 № 526 Порядок осуществления ведомственного контроля за деятельностью территориальных органов ФСИН России и учреждений УИС, исполняющих наказания (далее – Порядок осуществления ведомственного контроля) [18]. Новый акт по существу закрепляет обновленную модель организации контроля, пришедшую на смену зональному контролю по приказу ФСИН России от 28.08.2010 № 378 [19], который, однако, не был официально признан утратившим силу на дату исследования, что ставит вопрос о систематизации ведомственного нормотворчества.

Цель статьи – определить правовую природу ведомственного контроля за деятельностью учреждений и органов УИС, установить его пределы и соотношение с иными формами публичного контроля. Методологическую основу исследования составили формально-юридический, системный и сравнительно-правовой методы.

Правовая природа ведомственного контроля в уголовно-исполнительной системе

Ведомственный контроль относится к числу институтов, которые, будучи длительное время закрепленными в законодательстве, не получили легальной дефиниции. УИК РФ ограничивается указанием на субъект – за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется ведомственный контроль со стороны вышестоящих органов и их должностных лиц. Такая формулировка, как справедливо отмечается в литературе, не в полной мере отражает существо института и создает двойственное представление о его содержании - указание на «вышестоящие органы» допускает отнесение к субъектам контроля как Минюста России, так и ФСИН России с ее территориальными органами, а значит, остается неопределенным и объем контрольных полномочий каждого из них [1, с. 102].

Анализ нормативной основы позволяет выделить следующие уровни правового регулирования – федеральный, подзаконный и ведомственный. На федеральном уровне основу ведомственного контроля составляют кодифицированные и специальные законы, закрепляющие сам факт существования контроля и его базовые принципы.

На федеральном уровне ключевой является ст. 21 УИК РФ, которая прямо устанавливает, что за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется ведомственный контроль со стороны вышестоящих органов и их должностных лиц. При этом порядок осуществления контроля определяется нормативными актами ведомства, в ведении которого находятся соответствующие учреждения. Данная норма служит отправной точкой для дальнейшего подзаконного и ведомственного регулирования. Отдельное место занимает Федеральный закон от 19.07.2018 № 197 [20], часть 3 статьи 95 которого определяет, что ведомственный контроль за соблюдением законодательства о службе в УИС осуществляется в порядке, определяемом Минюстом России. Тем самым выделяется самостоятельный контур контроля законности служебной деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Важное значение имеет Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-I «Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации», в котором глава VII «Контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы» (в частности, статья 38) закрепляет систему контрольных полномочий и субъектов контроля [21]. Закон определяет общие рамки контроля, включая обязанности вышестоящих органов по проверке законности и эффективности деятельности подведомственных учреждений.

Подзаконное регулирование ведомственного контроля сосредоточено в актах Президента РФ, которые определяют компетенцию и структуру контрольных полномочий федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 13.01.2023 № 10 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» утверждает Положение о Минюсте России и закрепляет за министерством полномочия по координации и контролю в сфере исполнения наказаний. На этот акт ссылаются ведомственные приказы, регламентирующие процедуры контроля. Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» утверждает Положение о ФСИН России, в котором к компетенции службы отнесен контроль деятельности учреждений и органов УИС, включая контроль за соблюдением законности и обеспечением прав осужденных, лиц, содержащихся под стражей, и лиц, находящихся под домашним арестом [22]. Таким образом, на уровне подзаконных актов происходит распределение контрольных функций между Минюстом России как координирующим органом и ФСИН России как органом, непосредственно осуществляющим контроль.

На ведомственном уровне нормативное регулирование приобретает процедурный характер и детализирует формы, методы и порядок осуществления контроля. Порядок осуществления ведомственного контроля устанавливает последовательность действий по контролю за оперативно-служебной, производственно-хозяйственной и финансовой деятельностью. В рамках данного порядка контроль реализуется через сбор и анализ информации, мониторинг устранения нарушений, назначение главных кураторов и кураторов территориальных органов и учреждений, ведение контрольно-наблюдательных дел и представление ежегодной отчетности. Приказ Минюста России от 22.08.2019 № 185 «Об утверждении Порядка осуществления ведомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о службе в уголовно-исполнительной системе» [23] регламентирует контроль за соблюдением законодательства о службе. Согласно данному документу, контроль осуществляется ФСИН России в форме плановых и внеплановых проверок. Предусмотрено ограничение на проведение плановых проверок (не более одной плановой проверки в учреждении в течение года). По результатам плановых проверок составляется акт, по внеплановым - справка.

В теории административного права контроль традиционно рассматривается как функция управления, а надзор – как «суженный» контроль, обращенный к обеспечению законности [2, с. 258]. Применительно к деятельности ФСИН России в литературе обосновывается, что категории «контроль» и «надзор» целесообразно трактовать как специфические формы реализации административно-проверочных действий со стороны субъекта управления, причем содержание этих действий определяется правовым статусом контролирующего субъекта [3, с. 761]. Отсюда следует важный методический вывод о том, что ведомственный контроль нельзя описывать по единой модели. Его содержание всегда зависит от того, в какой ведомственной вертикали и по какому предмету он осуществляется.

Для ведомственного контроля в УИС характерен ряд устойчивых признаков. Во‑первых, иерархичность - контроль осуществляется в рамках субординации, внутри одной ведомственной вертикали [4, с. 19]. Во‑вторых, подведомственность, ведь объектом контроля выступают органы и учреждения, организационно подчиненные контролирующему субъекту [5, с. 326]. В‑третьих, властно-распорядительный характер - по итогам контрольных мероприятий возможны меры внутрисистемного реагирования – от указаний и планов устранения нарушений до заслушивания руководителей на коллегии и применения мер дисциплинарного воздействия [6, с. 146]. В‑четвертых, сочетание проверочной и методической функций, о чем, в свою очередь, в литературе подчеркивалось, что ведомственный контроль предполагает не только проверку, но и оказание практической помощи подконтрольным органам, предупреждение нарушений [7, с. 115]. В‑пятых, непрерывность - наряду с дискретными проверками осуществляется постоянный мониторинг состояния и результатов служебной деятельности.

Не углубляясь в многообразие авторских позиций относительно понятия и учитывая точки зрения Е.А. Гребенюка [8, с. 123] и М.Н. Богданова [9, с 161], под ведомственным контролем за деятельностью учреждений и органов уголовно-исполнительной системы понимается систематическая контрольно-проверочная деятельность Министерства юстиции Российской Федерации, ФСИН России и их должностных лиц, а также должностных лиц территориальных органов ФСИН России в отношении подведомственных им органов и учреждений, осуществляемая в формах, установленных законодательством Российской Федерации и ведомственными нормативными актами, в целях проверки соблюдения законодательства, оценки состояния и результатов оперативно-служебной, производственно-хозяйственной и финансовой деятельности, выявления и устранения нарушений, а также выработки мер по совершенствованию деятельности подконтрольных объектов.

Комплексный характер данной проблемы в науке раскрыт не в полной мере. В связи с чем, на основе изученных нормативных актов и имеющихся исследований, отметим, что правовая природа рассматриваемого института двойственна. С одной стороны, это внутриорганизационная функция управления, реализуемая в системе исполнительной власти и опосредованная ведомственными нормативными актами. С другой стороны, ведомственный контроль выполняет публично-правовую роль гарантии прав человека в сфере с повышенным риском их нарушения. Юридические последствия такого контроля ограничены внутриведомственной сферой, ведь они выражаются в организационно-распорядительных решениях и мерах дисциплинарного воздействия, но не образуют внешнего властного инструментария, характерного для надзорной деятельности.

Организационно-правовые формы ведомственного контроля в УИС

Ведомственный контроль в УИС имеет многоуровневую структуру. В настоящее время его осуществляют Минюст России, центральный аппарат ФСИН России, территориальные органы УИС и сами подведомственные учреждения. В свою очередь, Порядок осуществления ведомственного контроля закрепляет «кураторскую» модель организации постоянного контроля. В ФСИН России ведомственный контроль обеспечивают главные инспекторы УИС главной инспекции УИС Управления планирования и организационно-аналитического обеспечения ФСИН России (главные кураторы территориальных органов) и должностные лица структурных подразделений ФСИН России (кураторы территориальных органов); в территориальном органе - заместители начальника территориального органа (главные кураторы учреждений) и должностные лица его структурных подразделений (кураторы учреждений). Составы кураторов утверждаются организационно-распорядительными актами соответственно директора ФСИН России и начальника территориального органа.

Содержание кураторской деятельности нормативно определено, где главный куратор обеспечивает сбор информации о состоянии и результатах служебной деятельности и выявленных нарушениях законодательства, ведет в электронном виде контрольно-наблюдательные дела (с учетом требований законодательства о персональных данных и защите информации), проводит мониторинг устранения нарушений и вправе вносить руководству предложения по их устранению и заслушиванию начальников подведомственных органов и учреждений на заседании коллегии. Введена и регламентная отчетность, включающая ежеквартальные доклады кураторов, ежегодные докладные записки руководителей структурных подразделений ФСИН России и информационно-аналитические материалы в адрес главных кураторов и начальников территориальных органов, а также ежеквартальные аналитические материалы территориальных органов в ФСИН России.

Кураторская модель уходит корнями в практику зонального контроля, установленную, ранее упомянутым, приказом ФСИН России № 378, согласно которому за каждым территориальным органом (учреждением УИС) закреплялись главный куратор, его заместитель и куратор, формировались и велись контрольно-наблюдательные дела, а итоги работы подводились на оперативных совещаниях один раз в полугодие. Новый порядок сохраняет преемственность этих решений, но переводит их в электронную среду и формализует отчетные сроки. Показательно, что аналогичные построения применяются и в других правоохранительных ведомствах, в частности при организации зонального контроля в подразделениях дознания органов внутренних дел [24], о чем также отмечается в научной литературе [10, с. 83].

Второй формой ведомственного контроля являются инспекторские и контрольные проверки, в литературе также выделяют комплексные и целевые выезды [11, с. 164]. Согласно Порядку проведения проверок деятельности территориальных органов ФСИН России, утвержденному приказом ФСИН России от 26.07.2024 № 560, инспекторская проверка проводится в рамках ведомственного контроля и включает комплекс мер по установлению соответствия деятельности территориального органа ФСИН России требованиям нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность УИС, а также организационно-распорядительных документов ФСИН России, изучению состояния и оценке результатов деятельности; в ее ходе оцениваются организация, законность, полнота и эффективность осуществления функций. Контрольная проверка проводится за устранением нарушений и недостатков, выявленных в ходе инспекторской проверки, и оценивает эффективность принятых и реализованных руководством территориального органа организационных и практических мер [25].

Вышеупомянутый порядок закрепляет гарантии объективности проверки – планомерность в соответствии с ежегодным графиком, утверждаемым директором ФСИН России, ограничение внеплановых оснований и запрет командировок в проверяемый орган в период проверки и в течение двух месяцев, предшествующих ей, что исключает предварительную «подготовку» объекта к проверке.

Целями инспекторской проверки законодательно названы установление соответствия деятельности требованиям нормативных правовых актов, оценка эффективности управленческой деятельности руководства и результатов деятельности территориального органа, выработка предложений по совершенствованию его работы. Задачи охватывают проверку оперативно-служебной, производственно-хозяйственной и финансово-экономической деятельности и достоверности статистической отчетности, выявление нарушений и недостатков с определением причин и условий, способствовавших их возникновению, проверку соблюдения прав и законных интересов работников УИС, подозреваемых, обвиняемых и осужденных, анализ взаимодействия территориального органа с органами власти и институтами гражданского общества. Примечательна и предусмотренная законом возможность ресурсной оптимизации, где при выполнении плана устранения нарушений и положительной динамике показателей контрольная проверка может быть заменена письменным отчетом начальника территориального органа либо выездом по отдельным направлениям служебной деятельности.

Третья форма - контроль за финансово-хозяйственной деятельностью, порядок которого регламентирован приказом ФСИН России от 24.07.2024 г. № 553 [26]. Его направления включают контроль законности, эффективности и целесообразности хозяйственной деятельности, использования средств федерального бюджета и приносящей доход деятельности, обеспечения работников довольствием и заработной платой, пенсионного и социального обеспечения уволенных сотрудников, оплаты труда и материально-бытового обеспечения подозреваемых, обвиняемых и осужденных, сохранности имущества, соответствия ведения бюджетного и бухгалтерского учета требованиям законодательства, а также реализации федеральных целевых программ строительства и реконструкции объектов УИС. Контроль осуществляется в стадии предварения фактов хозяйственной жизни (превентивный предварительный контроль), в момент их совершения (текущий) и после их совершения (последующий). Последующий контроль организуется в форме ревизий финансово-хозяйственной деятельности и проверок отдельных ее вопросов, которые возлагаются на главную контрольно-ревизионную инспекцию Управления делами ФСИН России и контрольно-ревизионные подразделения территориальных органов.

Обращает на себя внимание ряд гарантий внутри этой формы, среди которых недопустимость возложения на должностных лиц субъектов контроля обязанностей, не связанных с контрольными мероприятиями и внутренним финансовым аудитом; назначение мероприятий директором ФСИН России либо руководителем территориального органа; обязанности должностных лиц по регулярному докладу о ходе мероприятия, документальному обоснованию нарушений и внесению предложений о возмещении ущерба и привлечении виновных к ответственности. Таким образом, система ведомственного контроля в УИС сочетает постоянный мониторинг (кураторство), комплексные проверки и отраслевой финансовый контроль, охватывая все основные направления деятельности ведомства.

Пределы ведомственного контроля

Первый предел ведомственного контроля связан с кругом объектов. Ведомственный контроль распространяется только на подведомственные органы и учреждения, к примеру, объектами контроля в форме ревизий и проверок названы учреждения УИС, их филиалы (Речь идет, например, про филиалы Федерального казенного учреждения «Уголовно-исполнительная инспекция») и органы УИС; пределы контроля закрепляются ведомственной закрепленностью кураторов. Данный предел имеет и конституционно значимое измерение, поскольку внутриведомственные акты не могут перераспределять контрольные полномочия, принадлежащие иным публичным субъектам – суду, прокуратуре, органам государственной власти субъектов РФ и общественным институтам. Ведомственная автономия в организации контроля ограничена рамками собственной системы управления.

Второй предел - предметный. В отличие от прокурорского надзора, предметом [27] которого является исключительно законность, ведомственный контроль сочетает проверку законности с оценкой эффективности и организации деятельности. Иными словами в ходе инспекторской проверки оцениваются организация, законность, полнота и эффективность осуществления функций территориального органа. Это отражает управленческую природу института, согласно которой вышестоящий субъект вправе оценивать не только правомерность, но и результативность деятельности подчиненных структур. Вместе с тем распространение ведомственной оценки на вопросы, решением которых обладает, например. суд, недопустимо.

Третий предел - процедурный. Формы и порядок контрольных мероприятий устанавливаются ведомственными нормативными актами, которые должны соответствовать законодательству Российской Федерации. Внутри контрольной процедуры действуют собственные гарантии, среди которых выделяются соблюдение законодательства о персональных данных и защите информации при ведении контрольно-наблюдательных дел, конфиденциальность и документальная обоснованность выявленных нарушений, запрет возложения на субъектов контроля несвойственных им обязанностей, ограничения на командирование сотрудников в период проверок. Эти пределы защищают одновременно интересы подконтрольных объектов и достоверность результатов контроля.

Четвертый предел - по правовым последствиям. Ведомственный контроль порождает внутрисистемные последствия, к которым относятся организационно-распорядительные решения, планы устранения нарушений, заслушивание руководителей, меры поощрения и дисциплинарного воздействия, предложения о кадровых решениях. Он не образует юрисдикционного производства и не подменяет судебную проверку законности ограничений прав осужденных; его результаты не связывают прокурора и не препятствуют осуществлению надзора. В этом смысле ведомственный контроль не форма государственного принуждения к гражданам.

Пятый предел - по гласности. Ведомственный контроль в принципе является непубличным, поскольку его результаты адресуются руководству ведомства и подконтрольным субъектам. В этом одновременно и сила института (оперативность реагирования, бережное обращение со служебной информацией) и его слабость (отсутствие внешней общественной оценки). Полагаем, что преодолению указанного недостатка способствовал бы механизм периодической публикации обезличенных сводных результатов инспекторских проверок, который не затрагивал бы служебную тайну, но вводил бы контрольную деятельность ведомства в поле общественного внимания.

Соотношение ведомственного контроля с иными формами публичного контроля

Глава 3 УИК РФ выстраивает целостную систему контроля (надзора), среди разновидностей котрого законолатель выделяет контроль органов государственной власти (ст. 19 УИК РФ), судебный контроль (ст. 20 УИК РФ), ведомственный контроль (ст. 21 УИК РФ), прокурорский надзор (ст. 22 УИК РФ) и общественный контроль (ст. 23 УИК РФ). В свою очередь, Закон № 5473-1 дополняет эту систему - контроль за деятельностью УИС осуществляют Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, законодательные и исполнительные органы субъектов РФ; установлен и закрытый перечень лиц, имеющих право посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы без специального разрешения, - от Президента РФ и Уполномоченного по правам человека до членов общественных наблюдательных комиссий. На этом фоне ведомственный контроль занимает особую нишу, и ее характеристики целесообразно раскрывать через сравнение с каждым из смежных институтов.

Прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» [28]. Принципиальные отличия состоят в следующем. Во‑первых, прокуратура не входит в управленческую вертикаль ФСИН России, что обеспечивает независимость оценки. Во‑вторых, предмет надзора, как упоминалось ранее, ограничен законностью, тогда как ведомственный контроль включает и оценку эффективности. В‑третьих, прокурор наделен властным реагированием внешнего действия (протест, представление, постановление, предостережение о недопустимости нарушения закона), обязательным вне зависимости от ведомственной субординации. Вместе с тем? институты взаимодополняемы, то есть материалы ведомственных проверок и контрольно-наблюдательные дела формируют информационную основу надзора, а представления прокурора становятся предметом ведомственного мониторинга устранения нарушений. Полагаем, что прокурорский надзор и ведомственный контроль следует рассматривать как относительно самостоятельные направления деятельности различных субъектов, оптимальное сочетание которых и обеспечивает законность в УИС.

Судебный контроль осуществляется при решении вопросов, подлежащих рассмотрению судом при исполнении приговора в соответствии со ст. 397 и 398 УПК РФ, а также при рассмотрении жалоб осужденных и иных лиц на действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания. Его отличают процессуальная форма, публичность, инициатива обращения заинтересованного лица и общеобязательность судебных решений. Только суд в правовом государстве в полном объеме наделен полномочиями изменения правового статуса осужденного в период отбывания наказания; ведомственный контроль, напротив, осуществляется по инициативе контролирующего субъекта и в непроцессуальной форме. Именно поэтому результаты ведомственного контроля не могут подменять судебную защиту, о чем также отмечает И.А. Давыдова [12, с.65], а выявленные в ходе проверок нарушения прав осужденных должны получать и судебную оценку по обращению заинтересованных лиц.

Контроль органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 19 УИК РФ, ст. 38 Закона № 5473-1) носит политико-правовой характер и отличается эпизодичностью [13, с. 74], где порядок его осуществления лишь отсылочно регулируется законодательством, а деятельность парламента, главы государства и органов субъектов РФ реализуется преимущественно через общие механизмы контроля за исполнением законов и рассмотрение обращений граждан. Ведомственный контроль более предметен и регулярен, но лишен внешнего политического статуса.

Переходя к рассмотрению общественного контроля, стоит отметить, что в литературе справедливо отмечается, что оценка эффективности УИС невозможна без взаимодействия с институтами гражданского общества, а взаимодействие с негосударственными организациями способствует исправлению осужденных [14, с. 508]. Общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания осуществляют общественные наблюдательные комиссии, образованные в субъектах РФ в соответствии с Федеральным законом от 10.062008 г. № 76-ФЗ [29]. Члены комиссий вправе беспрепятственно посещать учреждения УИС и беседовать с осужденными наедине в условиях, позволяющих администрации видеть, но не слышать беседующих (ч. 2 ст. 23 УИК РФ). Общие основы общественного контроля установлены Федеральным законом от 21.072014 г. № 212-ФЗ [30]. Сравнение с ведомственным контролем обнаруживает различие по ключевым параметрам - общественный контроль независим от органов власти, публичен и безвластен (его решения носят рекомендательный характер) [15, c. 242], тогда как ведомственный контроль встроен в иерархию, непубличен и властен во внутрисистемном смысле. Взаимодействие между ними строится по модели взаимного информирования, в ходе которого заключения комиссий подлежат рассмотрению, а результаты общественного контроля используются ведомством как дополнительный источник информации о состоянии законности.

В совокупности различия могут быть выражены следующими критериями - субъект (иерархический начальник либо внешний публичный или общественный субъект), основание инициации (собственная инициатива либо обращение, план, представление), форма (непроцессуальная либо процессуальная), правовые последствия (внутрисистемные либо общеобязательные) и публичность. Ведомственный контроль занимает нишу оперативного управленческого реагирования; прокурорский надзор выполняет функцию внешней гарантии законности; судебный контроль - функцию защиты прав в процессуальной форме; общественный контроль - функцию независимой внешней оценки. Ни один из названных институтов не является самодостаточным, и именно их совокупность образует систему публичного контроля за деятельностью УИС.

Заключение

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

Во‑первых, пределы ведомственного контроля, определенные в статье по пяти критериям, имеют конституционное значение, а не только организационное. Выход ведомственного контроля за рамки подведомственности и внутрисистемных последствий разрушал бы установленное законом распределение контрольных полномочий между судом, прокуратурой и общественными институтами. Именно поэтому расширение компетенции кураторов и проверяющих допустимо лишь в границах собственной системы управления.

Во‑вторых, обновленная модель контроля демонстрирует характерную для ведомственного нормотворчества тенденцию. Его содержание модернизируется быстрее, чем его нормативное регулировние, о чем свидетельствует сохранение юридической силы акта, фактически замененного новым. Это подтверждает потребность в инвентаризации и систематизации ведомственных актов, определяющих контрольную деятельность ФСИН России.

Наконец, устойчивость системы публичного контроля за деятельностью УИС обеспечивается не усилением какого-либо одного института, а их сопряжением. Ведомственный контроль в этой системе выполняет незаменимую функцию первичного и оперативного реагирования, которую внешние субъекты контроля воспроизвести не могут.