Социальная поддержка участников СВО: дефекты региональной регламентации и механизмы их преодоления

Введение

«Адресная социальная поддержка», упомянутая в ч. 7 ст. 75 Конституции Российской Федерации (далее – РФ), не получила легального определения, поэтому в статье будем следовать выработанным научным позициям. В доктрине права социального обеспечения устоялось представление о том, что социальная защита – это широкое понятие, включающее в себя социальное обеспечение, одним из институтов которого является социальная поддержка [1, с. 65], оказываемая лицам, имеющим право на льготы, в том числе в связи с участием в военных действиях [2, с. 101]. Сказанное в полной мере соответствует положениям п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к совместному ведению РФ и её субъектов, причём первое понятие шире второго и охватывает не только пенсии и пособия, но и иные меры [3, с. 7].

Под мерами социальной поддержки следует понимать особый прием дифференциации правового регулирования, заключающийся в предоставлении материальных благ и услуг с частичной оплатой или бесплатно в целях удовлетворения специфических потребностей отдельных категорий граждан. Данное представление в полной мере распространяется на меры поддержки, устанавливаемые субъектами РФ, поскольку они являются видовым проявлением категории «меры социальной поддержки». Согласно ч. 3 ст. 48 Федерального закона от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ» и п. 5 ст. 1 Федерального закона от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», субъекты РФ вправе за счёт собственных бюджетов устанавливать дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных региональными нормативными правовыми актами критериев нуждаемости. Вместе с тем данное право не является абсолютным, поскольку региональное законодательство должно соответствовать конституционному принципу равенства прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ).

Региональные меры социальной поддержки должны соответствовать также отраслевым принципам права социального обеспечения – адресности и нуждаемости. Реализация принципа адресности предполагает оказание помощи нуждающимся, используя индивидуальный подход и объективную оценку степени нуждаемости гражданина или семьи [4, с. 109]. Е. В. Кравченко справедливо рассматривает принцип адресности как «эффективный инструмент реализации задач по снижению уровня бедности, повышению благосостояния населения» [5, с. 1647]. Нуждаемость Т. В. Иванкина описывала как определенный уровень потребности, при наличии которого гражданин получает право на ее удовлетворение за счет специальных фондов [6, с. 46]. Абсолютно справедливой видится позиция авторов, отмечающих усиление в последние годы адресности социальной поддержки на разных уровнях нормотворчества [7, с. 11].

В 2026 году был принят указ Президента РФ от 15.05.2026 г. № 327 «О единых базовых мерах поддержки лиц, принимающих (принимавших) участие в специальной военной операции, и других категорий лиц в субъектах РФ» (далее – указ Президента РФ № 327).

Данным указом Президента определены четыре категории граждан, которым российским регионам рекомендовано предоставлять меры поддержки за счёт собственных средств – это а) лица, принимающие (принимавшие) участие (содействующие (содействовавшие) выполнению задач) в специальной военной операции; б) лица, выполняющие (выполнявшие) задачи по отражению вооруженного вторжения на территорию РФ, в ходе вооруженной провокации на государственной границе РФ и территориях субъектов РФ, прилегающих к районам проведения специальной военной операции; в) лица, принимавшие в соответствии с решениями органов государственной власти ДНР, ЛНР участие в боевых действиях в составе Вооруженных Сил ДНР, Народной милиции ЛНР, воинских формирований и органов ДНР и ЛНР начиная с 11.05.2014 г.; и г) члены семей вышеуказанных лиц. Кроме того, в нём были предложены конкретные единые базовые меры поддержки для указанных лиц (льготы на культуру, газификацию, трудоустройство, образование, медицину и т.д.).

По нашему мнению, положения данного указа могут явиться основой пересмотра региональной регламентации социальной поддержки участников специальной военной операции (далее – СВО). Вместе с тем соответствующие полномочия субъектов РФ правильнее было закрепить в тексте федерального закона (например, в Главе II Федерального закона от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»), поскольку ч. 6 ст. 1 Федерального закона от 21.12.2021 г № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ» устанавливает возможность разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ только Конституцией РФ, федеральными законами и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.

Анализ дефектов региональной регламентации социальной поддержки участников СВО

Региональная регламентация отношений по социальной поддержке участников СВО характеризуется разрозненностью. При этом положения отдельных региональных актов уже явились предметом судебных разбирательств, поскольку содержали положения, нарушающие права граждан.

Судебное оспаривание подобных норм выступает основным механизмом восстановления нарушенных прав. Важно отметить, что признание неправомерного положения недействующим влечёт для субъекта РФ не только обязанность предоставить поддержку конкретному заявителю, но и необходимость пересмотра нормативного акта в целом, что расширяет круг получателей на будущее и создаёт дополнительные бюджетные обязательства, не учтённые при первоначальном планировании.

Анализ судебной практики позволяет выделить три группы дефектов, первая из которых связана с регистрационным учётом граждан. Показательным примером является Закон Ставропольского края от 28.02.2023 г. № 18-кз, по которому меры поддержки предоставлялись гражданам, чьим местом жительства или службы на дату начала СВО являлся данный субъект. Гражданам, переехавшим в Край после 24.02.2022 г. и принимавшим участие в боевых действиях, отказывали в обеспечении. Апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 21.02.2025 № 66а-148/2025 была признана недействующей рассматриваемая норма в части слов «на дату начала СВО». В решении отмечается, что устанавливая социальные гарантии для военнослужащих, федеральный законодатель не выделяет обособленные группы данных лиц, не ставит право на получение мер социальной поддержки в зависимость от даты начала проживания на территории субъекта РФ, а также не предоставляет органам государственной власти субъектов РФ право определять отдельные группы военнослужащих, имеющих право на получение дополнительных социальных гарантий, реализуемых региональными органами государственной власти. В данном случае первоначальная редакция регионального закона нарушала принцип равенства прав граждан на получение мер социальной поддержки, поскольку определяющим фактором их установления является не момент начала проживания в субъекте РФ, а выполнение задач, сопряжённых с особым риском и повышенной опасностью для жизни и здоровья.

Иначе условие о регистрации было применено в п. 11 ч. 1 ст. 4 Закона Республики Крым от 15.01.2015 г. № 66-ЗРК/2015 «О предоставлении земельных участков, находящихся в собственности Республики Крым или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений», закрепляющем право на бесплатное получение земельных участков для ветеранов боевых действий, направлявшихся для обеспечения выполнения задач или принимавших участие в боевых действиях в ходе СВО, имеющих постоянную регистрацию на территории Республики Крым по состоянию на 24.02.2022 года. При этом Порядок предоставления земельных участков, утвержденный постановлением Совета министров Республики Крым от 29.12.2022 г. № 1288, устанавливал дополнительное условие – необходимость подтверждения отсутствия постоянной регистрации в другом субъекте РФ по состоянию на 24.02.2022 года.

В данном случае очевидно, во‑первых, нарушение ч. 2 ст. 3 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», устанавливающей, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, а во‑вторых, нарушение Закона Республики Крым от 15.01.2015 г. № 66-ЗРК/2015, не содержащего условия об отсутствии постоянной регистрации на территории другого субъекта РФ.

Второй группой дефектов выступает связь права на меры социальной поддержки к прохождению службы в конкретных воинских подразделениях, сформированных на территории субъекта РФ. Соответствующие законоположения являются формальным организационным критерием, подменяющим юридически значимое основание поддержки – факт участия в СВО.

В качестве примера можно привести постановление Правительства Мурманской области от 28.06.2022 г. № 500-ПП «Об установлении дополнительной меры социальной поддержки в форме единовременной материальной помощи», которым право на выплату предоставлялось исключительно гражданам, зачисленным в воинские подразделения, сформированные и дислоцированные на территории области для целей участия в СВО. Гражданам, заключившим контракт о прохождении военной службы, фактически выполнявшим задачи в зоне проведения СВО, отказывали в предоставлении выплаты. Причина отказа носила сугубо формальный характер, так как воинская часть, в которой он проходил службу, не относилась к числу подразделений, «сформированных специально для целей участия в СВО».

По нашему мнению, незаконный характер приведённой нормы раскрывается в нескольких аспектах. Во‑первых, федеральное законодательство не проводит дифференциации внутри категории участников СВО по признаку принадлежности к какому-либо воинскому формированию. Указы Президента РФ от 02.11.2022 г. № 787 «О единовременной денежной выплате военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ, войсках национальной гвардии РФ» и от 31.07.2024 г. № 644 «О единовременной денежной выплате военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ, войсках национальной гвардии РФ», также не разделяют граждан в зависимости от того, в каком подразделении они проходят службу. Во‑вторых, введение критерия принадлежности к определённым подразделениям создаёт неоправданное различие между лицами, находящимися в одинаковых ситуациях. В‑третьих, подобное условие порождает ситуации, когда военнослужащие, фактически проживавшие в субъекте РФ и направленные в зону СВО из воинских частей, дислоцированных на его территории, лишаются права на региональные выплаты по организационному признаку, не имея при этом возможности претендовать на аналогичную поддержку в другом субъекте РФ, поскольку место их жительства и место службы связаны именно с конкретным регионом.

Третья группа дефектов заключается в сужении круга получателей дополнительных мер социальной поддержки по сравнению с определённым на федеральном уровне. Установление подобных норм связаны с попыткой субъекта РФ ввести временные или категориальные фильтры, исключающие из числа получателей лиц, относящихся к участникам СВО по федеральному законодательству.

Так, постановлением Правительства Республики Хакасия от 28.06.2023 г. № 518 «О направлении средств из резервного фонда Республики Хакасия, выделении средств из резервного фонда Правительства Республики Хакасия и об утверждении Порядка предоставления единовременной денежной выплаты гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Республики Хакасия и заключившим контракт с Министерством обороны Российской Федерации о прохождении военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации» были установлены временные рамки, ограничивавшие право на выплату для военнослужащих, подписавших контракт в определённый период – с 29 ноября по 31 декабря 2024 г. По административному иску прокуратуры Республики Хакасия Верховным Судом Республики указанные положения были признаны недействующими.

Причина, по которой подобные нормы следует считать дефектами, кроется в нарушении иерархии правового регулирования. Федеральный закон от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» определяет категорию «ветеран боевых действий» через единый критерий – факт участия. Какого-либо разграничения внутри данной категории по дате заключения контракта, сроку службы или иным временным параметрам федеральный законодатель не проводит. Следовательно, субъекты РФ, вводя дополнительные темпоральные фильтры, фактически создают внутри единой федеральной категории две неравные группы – «имеющих право» и «не имеющих право» на региональную выплату, что противоречит принципу равенства.

Схожая проблема прослеживается в законе Свердловской области от 05.08.2026 г. № 73-ОЗ «О внесении изменения в Закон Свердловской области «О занятости населения в Свердловской области»», устанавливающем работодателям, осуществляющим деятельность на территории Свердловской области, у которых численность работников превышает 100 человек, квоту для приёма на работу граждан, принимавших участие в СВО и (или) выполнявших задачи по отражению вооруженного вторжения на территорию РФ, а также в ходе вооруженной провокации на Государственной границе РФ и территориях субъектов РФ, прилегающих к районам проведения СВО в размере 1 процента среднесписочной численности работников. Указанные перечень лиц, на которых распространяется квотирование существенно уже, определенного указом Президента РФ № 327, и не распространяется на лиц, принимавших участие в боевых действиях в составе Вооружённых Сил ДНР, Народной милиции ЛНР, воинских формирований и органов ДНР и ЛНР начиная с 11 мая 2014 г. Соответствующее положение регионального закона, по нашему мнению, может спровоцировать появление негативной судебной практики.

Аналогичный дефект содержится в Законе Челябинской области от 30.04.2026 № 54-ЗО «Об определении числа рабочих мест для трудоустройства граждан», предусматривающем квоту только граждан, завершивших службу по мобилизации, по контракту, а также лиц, чьи контракты с добровольческими формированиями прекратили действие в ходе СВО. В данном случае в региональный перечень не включены предусмотренные Указом Президента РФ № 327 лица, выполнявшие задачи по отражению вооружённого вторжения на территорию РФ, а также в ходе вооружённой провокации на Государственной границе РФ, и лица, принимавшие участие в боевых действиях в составе формирований ДНР и ЛНР с 11 мая 2014 года. При этом особого внимания заслуживает тот факт, что в постановлении Губернатора Челябинской области от 12.08.2026 № 265 «О мерах поддержки лиц, принимающих (принимавших) участие в специальной военной операции, и других категорий лиц в Челябинской области» содействие приоритетному трудоустройству гарантируется всем лицам, обозначенным в Указе Президента РФ № 327, что свидетельствует о непоследовательности регионального нормотворчества.

Роль органов прокуратуры в устранении дефектов региональной регламентации

Анализ судебной практики позволил выделить закономерность – во многих делах, где региональные акты признавались недействующими, инициатором искового механизма выступали органы прокуратуры. Как отмечается в исследованиях Университета прокуратуры РФ, благодаря прокурорскому вмешательству пресекаются факты необоснованных отказов в предоставлении выплат, в том числе по таким основаниям, как заключение контракта за пределами региона и отсутствие регистрации по месту жительства [8, с. 64], что полностью коррелирует с выделенными выше дефектными факторами. Следовательно, прокурорское вмешательство способно не только восстановить права конкретных заявителей, но и повлечь системное изменение регионального законодательства.

Прокурорский надзор в рассматриваемой сфере трансформировался в отдельное и приоритетное направление деятельности органов прокуратуры [9; с. 66]. Особое значение имеет мониторинг правоприменения, проводимый прокурорами для выявления пробелов правового регулирования и противоречий между нормативными правовыми актами. Так, по инициативе прокуратуры Новгородской области был изменён порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Новгородской области, в результате чего срок рассмотрения документов о единовременной выплате участникам СВО, получившим ранения, сократился втрое [9, с. 62].

Масштаб прокурорской деятельности в рассматриваемой сфере отражён в статистических данных, оглашённых Генеральным прокурором РФ при выступлении в Совете Федерации РФ. В 2025 г. благодаря действиям прокуратуры восстановлены права более 600 тыс. участников СВО и членов их семей, им выплачена компенсация и средства поддержки на сумму 18,5 млрд. рублей. В ноябре 2025 г. в структуре Генеральной прокуратуры РФ создан отдел по защите прав и законных интересов участников СВО и их семей , что свидетельствует об институционализации данного направления надзорной деятельности.

Практические выводы и рекомендации

Несмотря на то, что региональные меры поддержки имеют существенное значение в механизме социальной защиты участников СВО, их регламентация не лишена недостатков, исправлять которые приходится в судебном порядке. Признание дефектных положений недействующими влечёт для субъектов РФ незапланированные бюджетные расходы, издержки и необходимость пересмотра законодательных актов.

Проведённый анализ позволяет сформулировать следующие выводы и рекомендации.

Прежде всего, органам прокуратуры регионального уровня необходимо проверить условия социальной поддержки, установленные в соответствующих субъектах РФ, и, при необходимости, принять меры, направленные на приведение норм в соответствие с федеральным законодательством и имеющейся судебной практикой.

Правоприменительным органам, прежде всего региональным органам социальной защиты населения, при рассмотрении обращений граждан и вынесении решений о предоставлении мер поддержки следует учитывать сложившуюся судебную практику.

На федеральном уровне представляется целесообразным закрепить норму о предоставлении региональных мер поддержки по месту фактического проживания участников СВО непосредственно в тексте федерального закона. Соответствующие дополнения могут быть внесены в Федеральный закон от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», либо в Федеральный закон от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Альтернативным механизмом может стать включение названного положения в государственную программу либо национальный проект по поддержке участников СВО, что обеспечило бы его реализацию через инструменты межбюджетного финансирования и региональные подпрограммы. Аналогичное суждение уже высказывалось в исследовании законодательства Сахалинской области, в котором предлагалось сделать дополнительные выплаты едиными для всех участников СВО независимо от места прописки по месту жительства [10, с. 284].

Кроме того, представляются обоснованными предложения отдельных авторов о разработке и принятии Федерального закона «О гарантиях прав и мер социальной поддержки участников специальной военной операции» [11, с. 307], который позволил бы систематизировать федеральные, региональные и муниципальные правовые акты и унифицировать перечень и объём мер поддержки.

На наш взгляд, реализация перечисленных мер позволит не только устранить имеющиеся дефекты в региональной регламентации социальной поддержки, но и превентивно исключить их появление в будущем, укрепив тем самым гарантии равенства в системе социальной защиты участников СВО.