Проблемы осуществления общественного контроля за деятельностью исправительных учреждений УИС РФ по обеспечению прав человека

Работа выполнена в рамках Государственного задания Правовые меры обеспечения стратегических приоритетов по противодействию угрозам национальной безопасности (FENM-2025-0010). Регистрационный номер 1024031900131-7-5.5.1 Введение Гарантом целостности и стабильности работы исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (далее по тексту – УИС РФ) является их контроль со стороны не только государственных структур, но и представителей гражданского общества: правозащитных организаций, религиозных объединений, средств массовой информации, общественных наблюдательных комиссий (далее по тексту-ОНК), родительских комитетов, попечительских советов, близких родственников осужденных и других граждан.

Нормативно указанное положение реализуется в ст.9 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – УИК РФ), которая закрепляет в качестве одного из средств, применяемых в процессе исправления осужденных, общественное воздействие. Однако среди ученых не сложилось единое мнение относительно эффективности общественного контроля как средства исправления осужденных.

Так, по мнению В.И.Селиверстова, общественное воздействие в пенитенциарной системе представляет собой основанную на законодательстве РФ социально полезную деятельность институтов гражданского общества и граждан, осуществляемую субъектами общественного воздействия совместно с учреждениями и органами, исполняющими уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, и направленную на обеспечение достижения цели исправления осужденных. Автор уделяет общественному контролю большое внимание и относит его к основ- ным механизмам исправления осужденных [1, с.237]. В свою очередь, Т.Н. Михеева и Е.В. Маслов отмечают, что общественный контроль – это дополнительный механизм исправления осужденных [2, с.49]. На наш взгляд, институт общественного контроля в пенитенциарной системе России является одним из важнейших аспектов ее успешного функционирования и развития, обеспечивая некоторую открытость системы, возможность участия общества в ее совершенствовании.

Результаты и обсуждение

Концепция развития уголовно-исполнительной системы РФ (далее по тексту-УИС), утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 29 апреля 2021 года, стала одним из важнейших документов, определяющих вектор планирования и определения приоритетных направлений модернизации и оптимизации системы исполнения наказаний. Концепция делает акцент на повышении уровня открытости и формировании положительного мнения о деятельности пенитенциарной системы. Общественный контроль, являясь перспективным механизмом воздействия на УИС РФ, играет ключевую роль в практической реализации данных положений, непосредственно влияя на укрепление доверия к ней со стороны общества [3, с. 148].

На данный момент институт общественного контроля активно развивается, ведется активная работа по его законодательному усовершенствованию и практической реализации положений, касающихся участия институтов гражданского общества в системе исполнения наказаний.

Однако вопрос обеспечения общественного контроля за лицами, находящимися в местах лишения свободы и содержания под стражей, остается проблемным.

УИС РФ нуждается в развитии и совершенствовании института общественного контроля, что объясняется необходимостью снижения уровня коррумпированности учреждений, усилении прозрачности деятельности государственных органов и должностных лиц, взаимного сотрудничества институтов гражданского общества и государственных структур [4, с.25]. Рассмотрением организации и правового регулирования общественного контроля в уголовно-исполнительной системе в отечественной уголовно-правовой и уголовно-исполнительной доктрине занимались такие ученые, как Я.Ю.Реент, В.А.Елеонский, В.Д.Саттаров, Н.С.Малолеткина, И.М.Каменева. Формам взаимодействия государства и общества в области контроля за обеспечением прав и свобод лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, организационным и правовым аспектам деятельности общественных формирований, осуществляющих контроль за обеспечением прав, свобод и законных интересов лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, посвящены научные статьи К.И.Голубцовой, М.В.Мельниковой,В.Г.Друзенко.

Для начала видится необходимым рассмотреть деятельность общественных наблюдательных комиссий как одного из основных субъектов осуществления контроля за исполнением наказаний в РФ. Согласно Приложению к Положению о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий, к основным полномочиям данных комиссий относится посещение мест принудительного содержания: камер, карцеров, стационарных отделений, прогулочных двориков, библиотек, столовых, штрафных и дисциплинарных изоляторов, одиночных камер, помещений для обеспечения личной безопасности лиц; принятие и рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания; осуществление кино-, фото- и видеосъемки в целях фиксации нарушения прав лиц с согласия в письменной форме самих осужденных[5,с.191]. Таким образом, основной функцией общественных комиссий при исполнении наказаний является контроль за соблюдением прав и свобод осужденных, а также контроль за условиями их содержания в учреждениях УИС. Казалось бы, законодательно общественные наблюдательные комиссии обладают широким спектром полномочий, позволяющим полностью обеспечивать исполнение законных прав и свобод осужденных, не допускать их нарушения в контексте проводимой в системе исполнения наказаний политики гуманизации. Однако в практической реализации указанный институт не лишен проблем.

Первой проблемой видится аспект состава комиссий и требований, предъявляемых к кандидатам, их недостаточного профессионализма, что является следствием несистемного характера подготовки. Члены общественных наблюдательных комиссий, согласно предъявляемым требованиям, должны иметь опыт работы в сфере защиты прав человека или юриспруденции.

Исключение составляют адвокаты, сотрудники органов прокуратуры, лица, замещающие государственные должности РФ, должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов, должности государственной гражданской службы субъектов, должности муниципальной службы[6]. Однако в силу специфики пенитенциарной системы России необходимо постоянное пополнение знаний и навыков членов комиссий, обусловленное непрерывными изменениями, происходящими в системе. Можно отметить, что на сегодняшний день подготовка членов ОНК носит несистемный характер и включает в себя в основном лишь формальные пункты по типу: как правильно заполнять акты проверок учреждений УИС РФ, где и каким образом можно выполнять фото-, аудио- и видеосъемку. Кроме того, периодически сотрудниками УИС читаются тематические лекции, носящие необязательный для членов комиссий характер. На наш взгляд, такая подготовка членов ОНК в контексте соблюдения прав и свобод осужденных недостаточна и не приводит к эффективному осуществлению контроля учреждений пенитенциарной системы. В целях упорядочения процесса подготовки и «отточения» профессионализма членов общественных наблюдательных комиссий предлагается создание курсов подготовки для вновь назначенных членов ОНК и курсов повышения квалификации для наблюдателей со стажем. Содержанием данных курсов видится теоретическая часть, содержащая изучение Кодекса этики членов ОНК, изучение членами комиссий уголовно-исполнительного законодательства (УИК РФ, федеральных законов), что объясняется приоритетной задачей ОНК, которая заключается в осуществлении общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.

Также необходимым блоком в рамках курсов подготовки и курсов повышения квалификации видится включение в программу психологического блока, содержащего основные методики работы с осужденными, установления непосредственного контакта с ними с целью выяснения обстоятельств, при которых каким-либо образом нарушались права и свободы спецконтингента. В рамках затронутого аспекта стоит отметить, что Общественная палата России в 2022 году запускала программу «Подготовка кандидатов в члены ОНК» по обучению кандидатов в члены Общественных наблюдательных комиссий, которая должна была затронуть 45 субъектов России. Указанный проект включал в себя несколько обучающих семинаров для кандидатов в составы ОНК и уже действующих членов ОНК. Содействие работе проекта оказывали представители региональных палат, Общественных советов при ФСИН и МВД и Уполномоченные по правам человека. Данная программа является хорошей перспективой для развития предложенных нами курсов подготовки членов ОНК и поспособствует повышению компетенции членов ОНК, что является основным аспектом для эффективной реализации общественных контрольных полномочий. Однако, по последним данным, 81 субъектом, где была реализована программа, была Вологда[7]. Далее никакой информации по проведению проекта в оставшихся незатронутых проектом регионов нет. Подготовка членов ОНК на данный момент не охватила все регионы, что негативно отражается на работе самих комиссий, компетенции их членов. Так, пробелы в знании законодательства, отсутствие навыков коммуникации с осужденными приводят к декларативному характеру проверок, осуществляемых ОНК, который заключается в формальности осуществляемой проверки, игнорировании правонарушений, имеющихся в учреждении, а выработанные ОНК рекомендации носят абстрактный характер. Значительные трудности на практике также возникают при осуществлении общественного контроля в колониях особого режима, где отбывают наказание осужденные мужчины при особо опасном рецидиве; приговоренные к пожизненному лишению свободы; осужденные, кому смертная казнь в порядке помилования заменена лишением свободы на определенный срок или пожизненным лишением свободы. Характерной чертой колонии особого режима является удаленность учреждения от населенной части России, что обусловлено рядом факторов, среди которых исторические и экономические, минимизация побегов и пр. Так, например, колония особого режима «Полярная сова» расположена в поселке Харп в Ямало-Ненецком автономном округе, за полярным кругом. Такое расположение колонии влечет за собой трудности в осуществлении общественного контроля и приводит к закрытости и замкнутости учреждений, а значит, злоупотреблениям на местах. Посещение данной колонии труднодоступно в первую очередь из-за сложной логистики. К примеру, дорога на автомобиле из столицы Ямало-ненецкого автономного округа города Салехард до Полярной совы по приблизительным данным будет составлять около трех суток. В связи с этим члены ОНК и правозащитники посещают такие колонии в 5-7 раз реже, чем учреждения в центральной России. Расположение колоний особого режима в малонаселенных поселках, где зачастую нет журналистов, а местные жители не заинтересованы в оглашении нарушений прав и свобод осужденных приводит к росту безнаказанности на местах, нарушении гарантий прав и свобод человека.

Ежегодно в прессе публикуются случаи таких нарушений. К примеру, в апреле 2022 года издание Nur24 опубликовало новость о нарушении прав заключенных в колонии для пожизненно осужденных «Полярная сова». В результате прокурорской проверки, а также работе уполномоченного по правам человека в Ямало-Ненецком автономном округе Анатолия Сака, выяснилось, что администрация колонии нарушала требования уголовно-исполнительного законодательства в области материально-бытового обеспечения и санитарно-гигиенического благополучия осужденных, а также требования трудового законодательства [8].

Такие нарушения законных прав и свобод осужденных прямо противоречат основным положениям национального и международного уголовно-исполнительного законодательства:

УИК РФ и Минимальными стандартными правилами обращения с заключенными, идут вразрез с базовыми общечеловеческими и законодательными постулатами. Решением указанной проблемы видится закрепление единых нормативов посещения колоний и мест принудительного содержания осужденных членами ОНК и других общественных организаций независимо от вида и географического расположения учреждения[9]. Практическая реализация данной идеи видится в отражении в федеральном законе «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», в Положении о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий и в УИК РФ — общеобязательного для всех ОНК норматива, к примеру, 1 раз в квартал. Подобная мера обеспечит обязательное посещение труднодоступных учреждений УИС РФ, что позволит уменьшить количество случаев злоупотребления правами и свободами заключенных. В условиях трансформации уголовно-исполнительной системы и ее институтов также предлагаем организацию онлайн-встреч осужденных с правозащитными организациями для приема жалоб по поводу нарушения прав и свобод осужденных.

Вытекающей проблемой из выше рассмотренной является проблема финансирования ОНК. Их создание и деятельность требуют вложение значительных материальных ресуhсов.

О.Н. Малиновский, В.В. Гончаров, Е.Г.Петренко, А.В.Чешин в своей статье, посвященной финансированию субъектов общественного контроля в России, пишут об основных пунктах расходов ОНК. Во-первых, организация и проведение каждого мероприятия общественного контроля приводит к определенным расходам, к примеру, затраты на проезд членов и представителей субъектов общественного контроля к месту проведения проверки (необходимо учитывать большую площадь России и то, что некоторые субъекты занимают большие территории, протяженностью более миллиона километров). Также в соответствии с федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» члены субъектов общественного контроля имеют право на возмещение расходов, связанных с данным видом деятельности. С недавних пор организация и проведение мероприятий общественного контроля требуют использования современных цифровых технологий, оборудования, программного обеспечения, которые необходимо оперативно закупать и обновлять в режиме реального времени[10, с.153].

К источникам финансирования ОНК согласно поправкам, внесенным в федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», относят региональные общественные палаты. Исключается положение, согласно которому органы публичной власти могли оказывать ОНК финансовую поддержку. По словам Елены Мизулиной, сенатора комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и госстроительству, указанные поправки позволят обеспечить независимость ОНК, так как теперь их не смогут финансировать общественные объединения и органы публичной власти, которые могут быть заинтересованы в результатах проверок, осуществляемых ОНК [11]. Однозначно, данные нововведения имеют ряд преимуществ. Так, региональные общественные палаты получали право компенсировать расходы членов ОНК, связанные с транспортными расходами, проживанием в командировках, приобретением необходимых расходных материалов. Однако риски возникновения проблем все еще остаются. Например, годовой бюджет региональной общественной палаты Курской области составил 15 миллионов рублей, при этом на деятельность ОНК выделяется около 10–15%, что не всегда полностью покрывает все расходы.

Особенно острой проблема финансирования представляется вследствие того, что бюджет ОНК складывается из бюджета соответствующего субъекта. При этом, согласно официальным данным о распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2025 год, 70 из 85 бюджетов субъектов Российской Федерации являются дотационными. Региональные бюджеты не имеют должного объема доходов для полноценного финансирования субъектов общественного контроля, что приводит к невозможности обеспечения эффективной работы ОНК[10,с.157].

Проблема недостаточного финансирования ОНК во многом затормаживает процесс осуществления контроля за соблюдением прав и свобод лиц, находящихся в местах лишения свободы и принудительного содержания. Наиболее рациональное решение описанной проблемы видится в увеличении объема финансирования института общественного контроля в России, а также выделение в качестве источника финансирования деятельности ОНК федерального бюджета Российской Федерации. Успешным примером реализации данного положения является опыт зарубежных стран, где бюджет ОНК значительно преобладает по сравнению с Россией. Например, бюджет ОНК в Германии составляет более 25 миллионов евро в год и складывается исключительно из бюджета земель. Каждая из 16 федеральных земель Германии самостоятельно выделяет денежные средства на контроль тюрем (в среднем 15–20 тысяч евро на учреждение в год). В свою очередь, централизованное финансирование ОНК из федерального бюджета приведет к более стабильному материальному обеспечению их деятельности, поскольку будет минимизирован «остаточный принцип» распределения денежных средств на указанных субъектов общественного контроля.

Выводы

Таким образом, в целях совершенствования механизма общественного контроля за деятельностью исправительных учреждений УИС РФ по обеспечению прав человека видится необходимым разработать следующие предложения:

1. Совершенствование подготовки членов общественных наблюдательных комиссий, которое будет включать систематическое прохождение курсов подготовки для новых членов комиссий и лиц со стажем в этой сфере. Программа данных курсов, по нашему мнению, обязательно должна включать несколько блоков: теоретический блок по изучению законодательной базы, а также психологический блок по установлению непосредственных контактов со спецконтингентом.

2. Законодательное закрепление нормативов посещения исправительных учреждений членами ОНК в целях минимизации злоупотребления прав и свобод осужденных в наиболее удаленных колониях, в особенности в колониях особого режима.

3. Увеличение уровня финансирования ОНК в целях обеспечения эффективного осуществления членами ОНК своих полномочий, которые требуют значительных материальных затрат, а также выделение федерального бюджета в качестве одного из источников финансирования ОНК.