Цифровая трансформация саморегулируемых организаций в сфере строительства

Введение. Одной из основных характеристик современного информационного общества является его активная цифровая модернизация. В данном контексте особую актуальность приобретает процесс перераспределения контрольных функций от органов государственной власти к институту саморегулирования, где субъекты предпринимательской и профессиональной деятельности самостоятельно определяют правила и стандарты своей работы.

Цифровая трансформация наиболее дифференцированно проявляется в строительной сфере, где саморегулируемые организации наделены публично значимыми полномочиями по контролю за качеством работ и формированию компенсационных фондов. Цифровые технологии выступают ключевым инструментом реализации полномочий саморегулируемых организаций в осуществлении контроля субъектов предпринимательской деятельности на соответствие законодательству и внутренним документам СРО.

Применительно к теме исследования справедливо мнение Ю. Г. Лесковой, которая указывает, что строительной отрасли наиболее ощутима необходимость использования информационных (цифровых) технологий и создания цифровых платформ в сфере саморегулирования [5, с. 9]. Выявление основных тенденций цифровой трансформации саморегулируемых организаций в сфере строительства. Ключевые цели саморегулируемых организаций в области строительства, инженерных изысканий и проектирования установлены статьей 55.1 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) [1], которые формируют отдельную, строго специализированную систему обязательного саморегулирования (далее – СРО в сфере строительства). В контексте цифровой трансформации эти цели эволюционируют, становясь драйвером для внедрения сквозных цифровых решений – использование цифровых подписей для внешнего и внутреннего документооборота, использования искусственного интеллекта, введения специальных реестров.

В рамках стратегического курса на цифровую трансформацию государственного управления, установленного Распоряжением Правительства от 16 марта 2024 г. № 637-р «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации государственного управления» в сфере развития использования искусственного интеллекта сформулирован комплекс взаимосвязанных задач, ключевыми из которых являются:

1. Формирование инфраструктуры данных:

системное создание и актуализация специализированных наборов данных, необходимых для разработки, обучения и эксплуатации искусственного интеллекта (далее – ИИ) в государственном секторе.

2. Создание благоприятной среды для развития технологий: обеспечение организационных условий, способствующих инновациям и внедрению решений на основании ИИ.

3. Кадровое обеспечение обучения госслужащих: организация целенаправленного обучения госслужащих для формирования компетенций в области управления данными для ИИ, применения распространённых моделей и инструментов ИИ для решения практических задач.

4. Бюджетная приоритизация: перераспределение финансов на цифровизацию деятельности федеральных органов власти в пользу проектов по внедрению искусственного интеллекта.

5. Методологическое и нормативное сопровождение: разработка методических рекомендаций, стандартов, регламентов для внедрения ИИ, а также создание платформы для обмена опытом и лучшими практиками между государственными органами.

На законодательном уровне внедрение искусственного интеллекта в России реализуется, в том числе, через создание специальных правовых режимов, характерным примером которого является принятый в 2020 году Федеральный закон от 24.04.2020 N 123-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве и внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона «О персональных данных», установивший экспериментальный правовой режим «регуляторная песочница» в Москве с целью стимулирования разработки и внедрения технологий ИИ, что является частью системного подхода, развиваемого в рамках принимаемых стратегических документов.

Вместе с тем вопрос внедрения цифровых технологий в систему государственного регулирования остаётся не достаточно регламентированным, а сами цифровые решения недостаточно внедрёнными в систему государственного управления, т. к. законодательное нормотворчество из-за наличия негибкого бюрократического аппарата не поспевает за инновациями, внедряемыми посредством цифровой трансформации.

Цифровая трансформация государственного управления, закрепленная стратегическими документами Правительства РФ, ведомственными нормативными правовыми актами, предполагает не только внедрение искусственного интеллекта в систему общественных отношений, но и перераспределение регулятивной нагрузки между государством и институтами гражданского общества. В этом контексте система саморегулирования в сфере строительства может зарекомендовать себя как динамичная структура, способная оперативно адаптироваться к технологическим изменениям.

Строительная отрасль, где активно действует модель саморегулирования, позволяет бизнесу самостоятельно определять правила поведения на рынке, которые легче формировать и внедрять с помощью цифровых технологий. В отсутствие же системы саморегулирования государство вынуждено вводить унифицированные правила, которые могут не соответствовать сложившимся рыночным условиям, что тормозит инновацию и противоречит курсу на цифровую трансформацию. Мировой опыт подтверждает, что деятельность СРО является более эффективной мерой и формой контроля за профессиональными участниками рынка, чем государственный контроль. В государствах с развитой экономикой СРО предпринимателей рассматриваются не только как гражданские институты, представляющие интересы предпринимателей, но и как важнейший элемент общей системы регулирования предпринимательской деятельности, дополняющий или даже замещающий государственное регулирование [7, с. 90].

Именно саморегулирование становится проводником государственной цифровой политики, обеспечивая баланс между публичным контролем и частной инициативой профессиональных участников рынка. Такая нормотворческая адаптивность связана с наличием в саморегулировании системы «обратной связи», когда сами профессиональные участники рынка формируют для себя стандарты и правила, отталкиваясь непосредственно от конъюнктуры рынка, технологического прогресса и рисков, возникающих в ходе проведения подрядных работ. Иными словами, нормотворчество СРО носит ситуативный характер, поскольку опирается на опыт членов СРО, которые систематически сталкиваются с конкретными проблемами и вызовами. При этом какова бы ни была нормотворческая гибкость СРО, их деятельность, равно как и принимаемые ими стандарты и правила остаются в правовом поле, очерченном законодателем.

Трудно не отметить сложившуюся неблагоприятную тенденцию, выраженную в том, что многие саморегулируемые организации не в полной мере задействуют предоставленные им законодателем нормотворческие функции по формированию внутренних положений и стандартов.

Такая проблема в своё время послужила основанием для разработки Правительством РФ Концепции совершенствования механизмов саморегулирования (далее – Концепция) [6, с. 29], путем принятия соответствующего Распоряжения от 30 декабря 2015 г. № 2776-р.

В Концепции отмечается, что при разработке Федерального закона от 01.12.2007 № 315- ФЗ «О саморегулируемых организациях» были поставлены цели, помимо прочего, снижения объема государственного регулирования деятельности субъектов саморегулирования. Государство устраняется от определенных сфер регулирования деятельности предпринимательских и профессиональных участников рынка и усиливает самостоятельную ответственность субъектов экономической деятельности перед потребителями. В этом контексте особую актуальность приобретают механизмы цифровизации.

Обсуждения и предложения. Интеграция вопросов цифровой трансформации в исследование правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в сфере строительства имеет междисциплинарный характер. В юридической литературе отмечается, что, например, внедрение цифровых технологий в работу саморегулируемых организаций в области аттестации способствует повышению качества проводимых строительных работ и, соответственно, повышению уровня безопасности [4, с. 23].

Конкретное воздействие на правоприменительную практику в деятельности СРО в сфере строительства можно проследить в нескольких ключевых аспектах:

I. Развитие электронного документооборота с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи стандартизирует и ускоряет взаимодействие между членами СРО и специализированными органами самой саморегулируемой организации. Переход от бумажного документооборота позволяет ускорить процесс проверок членов СРО и обеспечить долгосрочность хранения личных дел. Опыт использования электронного документооборота (далее – ЭДО) сам по себе не является новым. Однако в настоящее время его внедрение достигло такой степени, что ЭДО превратился не в исключительное достижение, а в обычный, повсеместно применяемый механизм, без которого уже невозможно представить взаимодействие между участниками рынка и контролирующими органами. В деятельности саморегулируемых организаций в сфере строительства ЭДО стал обязательным элементом: с его помощью ведётся реестр членов СРО, осуществляется обмен документами с информационными системами национальных объединений, обеспечивается юридическая значимость передаваемых сведений с помощью усиленной квалифицированной электронной подписи.

Некогда передовая технология ЭДО превратилась в норму деловой практики, сегодня аналогичный путь проходят модели искусственного интеллекта, так как имеются предпосылки их использования в юридической деятельности и работе СРО.

II. В соответствии со статьей 55.17 ГрК РФ сведения о членах СРО и их обязательствах заносятся в специальный реестр. В реестр вносятся сведения о членах саморегулируемых организаций и их обязательствах, включается информация о членах саморегулируемой организации, о лицах, прекративших членство в саморегулируемой организации, а также сведения об их обязательствах соответственно по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, договорам строительного подряда, договорам подряда на осуществление сноса, заключенным такими лицами с использованием конкурентных способов заключения договоров.

Единый реестр сведений о членах СРО и их обязательствах (далее – Единый реестр) формируется и ведётся в электронном виде национальными объединениями, что обеспечивает юридическую значимость содержащихся в нём данных и оперативный доступ к ним контролирующих органов и иных третьих лиц, заинтересованных в получении информации о действующем или будущем контрагенте.

Единый реестр членов СРО стоит рассматривать не только как специальный инструмент саморегулирования в сфере строительства, но и как основу для формирования цифрового профиля деловой репутации строительной организации. В строительной отрасли наиболее ощутима необходимость использования информационных технологий и создания цифровых платформ в сфере саморегулирования. Сейчас реестр членов СРО выступает одним из ключевых инстру- ментов государственного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций, обеспечивая прозрачность их работы и аккумулируя информацию о финансовой ответственности подрядчиков. На практике остаётся проблема достоверности сведений, вносимых в реестр, что указывает на необходимость усиления ответственности членов СРО за предоставление ложной информации.

Дополнительно стоит рассмотреть вопрос о расширении сведений реестра членов СРО и о введении в реестр информации о судебных разбирательствах в отношении подрядчиков. Речь идёт об исках о возмещении вреда, причинённого жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и о судебных спорах, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением договоров подряда, заключённых с использованием конкурентных способов. Включение в Единый реестр данных о судебных тяжбах, связанных с рисками выплат из компенсационных фондов СРО, позволило бы использовать реестр не только для учёта, но и для предиктивной оценки рисков при допуске подрядчиков к торгам и контроле за их деятельностью, а также обеспечить безопасность компенсационных фондов и превенцию необоснованных выплат из них путём раннего выявления судебных рисков на стадии допуска подрядчика к конкурентным закупкам.

III. Внедрение технологий искусственного интеллекта и нейросетей открывает возможности для СРО снизить регулятивную нагрузку на специализированные органы самой СРО, которые осуществляют контроль за соблюдением членами СРО требований внутренних стандартов и правил, а также за применением мер дисциплинарного воздействия. По нашему мнению, такое делегирование не должно приводить к стагнации внутренней деятельности специализированных контрольных органов СРО, которая выражается в полной передаче всей контрольно-надзорной функции на аутсорсинг или на откуп искусственному интеллекту.

В настоящий момент времени прямое и полное делегирование искусственному интеллекту контрольно-надзорных функций СРО, да и в принципе иным органам контроля, невозможно. Модели искусственного интеллекта не способны всегда делать верные выводы на основе предоставленных юристом данных. ИИ часто делает ошибки в цитировании и интерпретации норм права, а фатальность таких ошибок подчёркивается выдумыванием судебной практики. Е. А. Березина справедливо отмечает, что для обучения нейронных сетей, предназначенных для использования в юридической практике, необходимы качественные датасеты (англ. «data set» - набор данных) – структурированные размеченные данные. Формирование такого датасета требует участия высококвалифицированного юриста, так как IT-разработчики не обладают специальными знаниями правовых принципов, юридических конструкций и особенностей правоприменительной практики. Недостаточная квалификация может привести к появлению «грязного» датасета и некорректной работе нейронной сети [2, с. 27].

Полагаем, что возможно использование искусственного интеллекта при проведении проверок членов СРО в сфере строительства на предмет их соответствия градостроительному законодательству и внутренним документам самой СРО с помощью введения текстовой инструкции для выполнения с условием проведения анализа организации на соответствие требованиям. При использовании сторонних нейросетей зарубежных разработчиков целесообразно уделить внимание обеспечению безопасности и сохранению персональных данных физических и юридических лиц путем обезличивания сведений, относящихся к персонифицированным данным:

Ф.И.О. специалистов, сведения об организации, в том числе о том, какие государственные и муниципальные контракты были заключены. При создании датасета для искусственного интеллекта целесообразно сохранять только сведения, имеющие статистические данные для успешного выявления проверки.

Выводы. Проанализировав внедрение цифровых технологий в систему саморегулирования в сфере строительства можно согласиться с мнением Городова О. А., что цифровое право оказалось имплантированным в гражданский оборот без должного доктринального выяснения его природы, оснований возникновения, объекта и содержания этого права [3, с. 2]. В проанализированных случаях институт саморегулирования, в таких общественно важных правоотношениях, как осуществление строительства, приобретает особую значимость, так как законодательная регламентация не поспевает за внедрением цифровых технологий в общественные правоотношения из-за отсутствия оперативной обратной связи от профессиональных участников рынка в строительной отрасли.

В отличие от громоздкой и инертной системы государственного нормотворчества, не успевающей своевременно осмыслить и закрепить правовую природу новых цифровых явлений, саморегулируемые организации обладают уникальной возможностью оперативно получать обратную связь от своих членов – профессиональных участников рынка в области инженерных изысканий, проектирования и строительства. Эта встроенная в саму модель саморегулирования коммуникация между СРО-регулятором и профессиональным участником рынка позволяет не только выявлять практические проблемы, но и незамедлительно перерабатывать внутренние стандарты и правила, заполняя законодательные пробелы.