Верховный Суд Союза ССР в системе правовой охраны Конституции СССР: баланс суверенитета Федерации и Республик

Институт правовой охраны конституции, конституционного контроля в России прошел непростой путь трансформации, эволюционируя от идеологизированных и политизированных конструкций в советскую эпоху к современным правовым механизмам. Понимание этой эволюции необходимо для исторической точности и для извлечения практических уроков, которые могут быть применимы в актуальной юридической практике. Конституционный контроль в современных условиях испытывает серьезную трансформацию, обусловленную как внутренними изменениями, так и глобальными геополитическими сдвигами. На первый план выходят вопросы сохранения и укрепления суверенитета, адаптации институтов контроля к фундаментальным цифровым вызовам, задачи безопасности государства и его конкурентноспособного и технологического экономического развития.

Период 20-х до начала 30-х годов XX в. занимает особое место в отечественной истории становления института правовой охраны Основного закона: Верховный суд СССР, наделенный рядом полномочий в сфере правовой охраны конституции, конституционного контроля и надзора, участвовал в формировании единого правового пространства, общесоюзных императивов, пробуя стать механизмом интеграции в молодой советской федерации с разнообразными и ещё не устоявшимися региональными правовыми традициями.

Ключевых различий в понятиях «конституционный контроль» и «конституционный надзор» советские практика и доктрина тогда не содержала, вместе с тем, в научной литературе конституционный контроль, как функция Верховного суда по общему надзору за законностью и конституционные полномочия Верховного суда обосновывались, как «своеобразные» судебные функции [1, 185-187]. В этот же период теоретический интерес к институту правовой охраны конституции проявился в опубликовании значительного числа содержательных, сравнительных научных работ, в центре внимания которых были вопросы конституционного правосудия, законодательной регламентации конституционного надзора, в том числе, в зарубежных странах, роли в этой деятельности высших государственных и судебных органов, классификации нарушений конституционности. Анализировалась не только идея судебного рассмотрения конституционных вопросов в капиталистических странах, но и опыт её практической реализации, в частности, в деятельности Верховного федерального Суда США.

Советскими исследователями признавалось, что пролетариат при создании советской системы использовал многое из того, что добыто буржуазной культурой, однако в самой идее судебного конституционного контроля усматривалась теория разделения властей, неприемлемая для классового, советского суда, который не мог быть независимым от политической власти, поскольку является одной из её функций; подход к такому контролю, как «сверх» судебному, тоже был неприемлем, учитывая, что в союзном масштабе гарантией сохранения конституционной законности мог являться не высший, независимый от власти конституционный суд, а только высший политический орган государственной власти Союза, представляющий волю господствующего класса [2, 501; 3, 4].

Функции верховного судебного контроля были закреплены за Верховным судом СССР, учрежденном при ЦИК СССР в знаковом для советского государства и права 1922-ом году на основании Договора об образовании Союза ССР суверенными государствами – РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР и Закавказской Советской Федеративной Социалистической Республикой (ЗСФСР). В этом же году В.И. Лениным в его письме «О «двойном» подчинении и законности» была обоснована идея привлечения судебных органов к осуществлению общего надзора за законностью, где речь шла прежде всего о единообразном понимании и применении законности во всей республике и во всей федерации [5]. В 1922 г. проходит судебная реформа, сопровождавшаяся сменой официальных идеологических установок, с созданием многозвенной судебной системы, нацеленной на охрану сложившегося «советского правопорядка», происходит переход от прежнего отрицания права как атрибута буржуазной и «эксплуататорской» государственности к новому пониманию права как системы норм, санкционированного государством и обеспеченного силой государственного принуждения [6]. Вместе с тем, одновременно сохраняется понимание закона как орудия и подход в пролетарском правосознании к нормам конституции, как к созданным не навсегда и в своей политической сущности основанным на принципе революционной целесообразности, сохраняя «подвижность, приспособление конституции к жизненным требованиям, делая её могущественным орудием пролетариата в деле строительства пролетарского государства» [4, 6]. Как верно отмечает академиком РАН А.Н. Савенковым, право — это вещь, основанная на традиции, это не инструкция для переписывания каждый день, поскольку в его основе ценностные основания, на которых строится гражданская и культурная идентичность. И эти ценности для общества важно сохранить [7, 322].

Поворотным моментом в преобразовании правовой природы союзных республик и юридической основой для реализации полномочий Верховного суда СССР в сфере правовой охраны конституции стала первая Конституция Союза ССР 1924 г., в которую вошел составной частью Договор об образовании СССР. Формулировка о функциях Верховного суда СССР в области общего и конституционного надзора за законностью была внесена в конституционный проект в июне 1923 г. по инициативе комиссии ЦК РКП (б), руководившей работой по подготовке проекта Конституции [8, 187].

Ещё при разработке конституционного проекта, в процессе правового оформления государственного устройства страны, особое внимание уделялось решению принципиальных вопросов объединения республик, проблеме суверенитета в части соотношения прав союзного государства и его членов, компетенции федерации и ее субъектов. На XI Всероссийском съезде Советов при обсуждении положений проекта Конституции Союза ССР 1924 г. Д.И. Курский отмечал закрепление в проекте основных, существенных суверенных прав союзных республик, самым характерным из которых являлось право свободного выхода из Союза. При этом главнейшей конституционной функцией Верховного суда определили подготовку заключений о законности или незаконности с точки зрения Конституции тех или иных действий или постановлений союзных республик [9,147, 150]. Стояла задача разработать конкретные формы сочетания сильной центральной власти с суверенными правами национальных республик – членов федерации, но борьба шла не только против национал-уклонистских элементов, стремящихся максимально ограничить полномочия и компетенцию общесоюзных органов, лишить их реальной власти с таким расчетом, чтобы вместо единого союзного государства получилась фактически конфедерация республик, следовало найти оптимальную структуру ЦИК СССР, представляющую все союзные, автономные республики и другие национально-государственные образования на основе равноправия [8, 168-169]. Такая структура была найдена и в 1923 г. по инициативе Пленума ЦК РКП (б) XII съезд одобрил создание второй равноправной палаты - Совета Национальностей в составе ЦИК.

Сочетание интересов Союзного государства и каждого члена государства с обеспечением непрерывности осуществления государственной власти на общесоюзном уровне, единство законотворчества и управления были закреплены в 1924 г. Конституцией СССР в виде «границ» союзного и республиканского суверенитетов, компетенций в сфере законодательной, исполнительной и судебной власти СССР и его субъектов, в связи с чем и задачи конституционного надзора приобретали особый, принципиальный характер, учитывая сложившееся де-факто и де-юре федеративное устройство советского государства. На первом месте стоял вопрос об установлении единой общесоюзной законности и, следовательно о структуре, полномочиях и компетенции высших органов государственной власти - ЦИК СССР и его Президиума, на которые возлагалось не только издание общесоюзных законодательных актов, но и осуществление конституционного контроля и надзора за исполнением Конституции СССР и общесоюзного законодательства. Право конституционного контроля ЦИК СССР и его Президиума в научной литературе трактовали как неограниченное, учитывая, что оно состояло не только в наблюдении за исполнением Конституции, но и в праве отмены всех актов, противоречащих союзной Конституции [8,185].

В эту систему «двух уровней» суверенитетов советской федерации был встроен и Верховный суд Союза ССР, реализующий, в том числе, функции конституционного надзора и правовой охраны конституции. Диапазон задач Верховного суда в сфере правовой охраны Основного закона был регламентирован в главе 7 Конституции СССР 1924 г., среди которых была дача заключений о законности с точки зрения Конституции Союза ССР тех или иных постановлений Центральных Исполнительных Комитетов и Советов Народных Комиссаров союзных республик, а также Совнаркома Союза по требованию Президиума ЦИК Союза.

Принцип разделения властей в его классическом смысле, как известно, толковали в СССР как определенную систему разделения труда между органами пролетарской диктатуры [10, 469]. Суверенитет реализовывал верховный орган власти СССР - Съезд Советов, а в период между съездами – Центральный Исполнительный Комитет – ЦИК Союза ССР. Обширный союзный суверенитет иллюстрировали конституционные полномочия Президиума ЦИК СССР, в частности, его право приостанавливать и отменять постановления Совета Народных Комиссаров и отдельных народных комиссариатов СССР, а также центральных исполнительных комитетов и советов народных комиссаров союзных республик, приостанавливать постановления съездов советов союзных республик с последующим внесением этих постановлений на рассмотрение и утверждение ЦИК СССР. Кроме того, на Президиум ЦИК СССР возлагалось разрешение вопросов о взаимоотношениях между Советом Народных Комиссаров Союза ССР и республиканскими народными комиссариатами, а также между центральными исполнительными комитетами союзных республик и их президиумами.

Конкретизировались конституционные полномочия Верховного суда в Положении о Верховном суде СССР и Наказе 1924 г., устанавливая право Верховного суда по собственной инициативе делать представления о приостановлении и отмене по мотивам несогласованности с Конституцией СССР постановлений и распоряжений центральных и союзных наркоматов. Закрепление данного права позволяло ему охранять суверенные права союзных республик от излишнего, противоречащего союзной Конституции вмеша - тельства органов Союза, что соответствовало мысли В.И. Ленина о необходимости действенных мер для защиты прав национальностей в Союзе ССР [8, 186-187]. Можно отметить, что у каждой союзной республики Конституцией признавалось наличие суверенитета, но суверенитета, ограниченного в пределах, установленных Конституцией, которая перечисляла предметы компетенции Союза ССР, а вне этих пределов, согласно Конституции, каждая союзная республика самостоятельно осуществляла государственную власть.

В течение первого десятилетия существования Верховного суда СССР спорным являлся вопрос о приоритете его функций. Ряд государственных деятелей того времени (А.С. Енукидзе, Д.И. Курский и др.) признавали ведущей функцией судебный конституционный надзор. Фактически почти половина всех вопросов, которые рассматривались в 1925 - 1929 гг. на Пленуме Верховного суда СССР, относилась, по терминологии того периода, к конституционному (общему) надзору, а остальные являлись судебно-надзорными либо организационными [11,8].

С точки зрения конституционных взаимоотношений между Союзом СССР и союзными республиками можно обратить внимание на структуру Пленума Верховного суда, в состав которого по должности входили председатели верховных судов союзных республик, что обеспечивало защиту интересов суверенитета и суверенных прав союзных республик, республиканскую самостоятельность, поскольку они возражали против самой постановки на пленуме вопросов не только о прямом опротестовывании постановлений пленумов верховных судов союзных республик, но даже и о даче им каких бы то ни было разъяснений. На тех же основаниях определялся состав народных заседателей, двенадцать из двадцати пяти которых утверждались из числа кандидатов, представляемых президиумами ЦИКов союзных республик [1,188; 11, 8].

Высказывались предложения расширить конституционные права Верховного суда Союза, сделать его конституционным судом первой инстанции, чтобы только в случае обжалования спорный конституционный вопрос подлежал бы рассмотрению Президиумом ЦИК Союза. Этим предполагалось сохранить неоспоримым авторитет Президиума ЦИК, учитывая, что Конституция 1924 г. наделила ЦИК СССР и его Президиум рядом полномочий в сфере конституционного контроля, например, правом приостанавливать постановления Съездов Советов союзных республик. Но данное предложение критиковалось, как возможное ущемление суверенных прав союзных республик, учитывая, что республики непосредственно обращались в Президиум ЦИК по вопросам неконституционности, а в случае создания конституционного суда первой инстанции в Верховном суде, республики получали ещё один стоящий над ними верховный орган [2, 502]. Окончательных решений в сфере правовой охраны Основного закона, Верховный суд СССР не принимал. Отмечались сложности в понимании законности и несогласованности в нарушениях актов союзных республик с точки зрения Конституции и самих взаимоотношений Союза и союзных республик, реализации Верховным судом задач по преимуществу конституционного воспитания, а не привлечения виновных в конституционных нарушениях к дисциплинарной ответственности [12].

Являясь консультативным органом при Президиуме ЦИК СССР, Верховный суд занимался, по сути, укреплением правопорядка, обеспечением единства правового пространства и предотвращения хаоса в законодательстве, сохранением союзного суверенитета и легитимацией власти, защитой интересов общегосударственного значения с учетом специфики республик. Советская власть, как отмечал Н.А.Бердяев, была не только властью коммунистической партии, претендующей осуществить социальную правду, она имела объективную природу всякого государства и была заинтересована в защите государства [13, 120].

Представляется, что ранее сформулированные исследователями выводы о недолговечности и непродуктивности институционального урегулирования вопросов судебной правовой охраны Конституции Верховным судом СССР [14, 15] обусловлены, в том числе тем, что в период формирования советского конституционализма не до конца были определены ключевые принципы федерализма и строительства советской федерации, не урегулированы противоречия в признании права наций на создание своих государств с конституционно-закрепленным признанием ограниченного суверенитета союзных республик при сохранении единой политической и экономической системы и стремлением к усилению централизации власти.

В новых условиях целесообразно вернуться к имеющемуся историческому опыту практики Верховного Суда как гаранта конституционного порядка, учитывая необходимость наличия серьезного системного подхода к конституционно-правовому регулированию федеративных отношений, придания созидательного импульса развитию отечественной государственности и государственно-территориального устройства в контексте решения первостепенной задачи укрепления суверенитета нашего государства.