Актуальные проблемы правоопреемства государств постсоветского пространства (на примере Российской Федерации как государства-правопреемника СССР)

Распад Союза ССР в декабре 1991 года породил один из наиболее масштабных случаев государственного правопреемства в истории современного международного права.

На месте единого государства, занимавшего одну шестую часть суши и обладавшего постоянным членством в Совете Безопасности ООН, в течение нескольких дней возникло пятнадцать самостоятельных субъектов международного права (с собственными территориями, населением, неизбежными претензиями на союзное наследие).

Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 года [3]; в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 года не предусматривали механизма, который способен справиться с подобной ситуацией. Оба документа ориентировались, в первую очередь, на случаи деколонизации, а отнюдь не на распад крупного федеративного государства с разветвлённой системой международных обязательств.

В рассматриваемом контексте практика правопреемства СССР породила совершенно новую правовую категорию – «государство-продолжатель», принципиально отличную от традиционного понятия «государство-правопреемник».

Российская Федерация не просто унаследовала часть прав и обязанностей СССР. Она продолжила его международно-правовую личность, то есть, юридически осталась тем же субъектом международного права со всеми вытекающими отсюда привилегиями (прежде всего, постоянным местом в Совете Безопасности ООН) [10] и бременем, в том числе, принятием совокупного внешнего долга СССР.

Историко-правовая проблематика данного феномена сохраняет актуальность по нескольким причинам. Во-первых, применённая модель правопреемства не имела прецедентов в международной практике. Она не была заблаговременно закреплена в конвенционных механизмах.

Во-вторых, ряд связанных вопросов (в том числе, относительно государственного имущества за рубежом, архивов, взаимных расчётов между государствами СНГ) так и не получил юридического завершения. В-третьих, конституционно-правовое измерение проблемы обрело новый импульс с принятием поправок к Конституции Российской Федерации в 2020 году, впервые на уровне Основного закона закрепивших правопреемство России по отношению к СССР [1].

Немаловажно и то, что разграничение между континуитетом и правопреемством в международном праве до сих пор остаётся предметом доктринальных разногласий. По существу, случай Российской Федерации предоставил международно-правовой науке уникальный эмпирический материал: как ведут себя нормы и принципы о правопреемстве в ситуации, для которой они, строго говоря, не создавались? Ответ на этот вопрос имеет как академическое, так и сугубо практическое значение. Тем более, что на постсоветском пространстве и сегодня не завершены определённые разграничительные процессы.

Институт правопреемства государств является одним из наиболее разработанных в международном публичном праве, хотя он и не лишён концептуальных противоречий. Традиционно под правопреемством понимается переход прав и обязательств от предшественника к преемнику вследствие определённых юридически значимых изменений территории. Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 года (далее – Конвенция 1978 года) закрепила это понимание в статье 2(1)(b), определив правопреемство как смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории. Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 года (далее – Конвенция 1983 года) [4] воспроизвела аналогичное определение применительно к государственному имуществу, архивам, долгам [6].

Между тем, оба документа имеют существенный изъян с точки зрения практического применения. Они до сих пор не вступили в силу в универсальном масштабе. Конвенция 1978 года формально действует лишь среди очень ограниченного круга стран, а конвенция от 1983 года и вовсе была ратифицирована в 7 государствах. В итоге правопреемство СССР оказалось урегулированным не через конвенционные механизмы, а посредством двусторонних и многосторонних соглашений в рамках СНГ, а также через сложившуюся практику, которая опирается на принципы обычного международного права.

В доктрине международного права различается несколько моделей государственного правопреемства: поглощение, разделение (дезинтеграция на несколько новых субъектов), отделение части территории, особый случай – континуитет, при котором государство рассматривается как тот же самый субъект международного права, невзирая на территориальные изменения или смену наименования. Именно к последнему варианту, как было признано международным сообществом, наиболее близок статус России, но со значительными оговорками, которые потребовали выработки самостоятельной категории [5].

Ключевой теоретической трудностью остаётся чёткое разграничение понятий «континуитет» и «правопреемство». Обоими терминами описывается преемственность правовых пози - ций, однако они имеют принципиально различную природу. В рамках континуитета предполагается, что государство не прерывало своего юридического существования (изменились лишь его пространственные характеристики или название).

Правопреемство же исходит из того, что прежнее государство прекратило существование и новый субъект международного права получает права и несёт обязанности предшественника в определённом объёме [10].

Применительно к постсоветской ситуации концептуальная сложность состояла в следующем: СССР юридически прекратил существование согласно Беловежским соглашениям от 8 декабря 1991 года [2], подписанными главами одиннадцати государств – участников СНГ. Текст документа начинался сразу с констатации факта прекращения существования СССР: «Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как государства — учредители Союза ССР, подписавшие Союзный Договор 1922 года, далее именуемые Высокими Договаривающимися Сторонами, констатируем, что Союз ССР, как субъект международного права и геополитическая реальность, прекращает свое существование». Это, казалось бы, исключало континуитет в строгом смысле слова. Вместе с тем, именно в той же декларации страны СНГ выразили поддержку пребыванию России на месте СССР в международных организациях (и, прежде всего, в Совете Безопасности ООН). 24 декабря 1991 года, не прибегая к процедуре приёма нового члена, Российская Федерация формально заняла место СССР в ООН. Генеральный секретарь организации зафиксировал это в уведомительном порядке, что само по себе стало беспрецедентным правовым решением.

Вследствие этого отечественная и зарубежная доктрина оказалась перед необходимостью выработать новую правовую категорию, которая не вписывается в классическую оппозицию «континуитет / правопреемство». В российской науке международного права её принято обозначать как «государство-продолжатель». В отличие от правопреемника, оно не «наследует» права предшественника, а «продолжает» их. Это влечёт принципиально иные правовые последствия: в частности, международные договоры СССР не «переходят» к России как к новому государству, а просто остаются в силе, ибо субъект договора формально не изменился [7].

Правовое закрепление статуса государства-продолжателя складывалось постепенно и опиралось на несколько уровней регулирования. На международном ключевым стало решение Алма-Атинской декларации от 21 декабря 1991 года. В развитие этого документа Россия 13 января 1992 года направила странам – членам ООН ноту, в которой заявила о принятии на себя всех обязательств СССР согласно Уставу ООН и продолжении участия в заключённых под его эгидой договорах. Иными словами, Российская Федерация не просто объявила о правопреемстве; она заявила о тождестве своего международно-правового статуса с советским.

На внутригосударственном уровне понятие «государство-продолжатель» получило закрепление в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» 1995 года [11]. Так, согласно статье 3 данного акта, его действие распространяется на договоры, в которых Россия выступает в качестве продолжателя СССР. Наконец, поправки к Конституции Российской Федерации 2020 года внесли в статью 67.1 положение о том, что «Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории»[8]. Тем самым данный статус получил конституционное закрепление.

Одновременно с этим уместно обратить внимание на терминологическую непоследовательность конституционной нормы. Законодатель использует термин «правопреемник», а международно-правовой статус России – именно статус продолжателя. Это принципиально иное понятие. По всей видимости, конституционная формулировка 2020 года отражает общепонятное словоупотребление, но не вполне точна с точки зрения доктрины международного права. Указанная коллизия – не просто академическая. Она способна порождать неоднозначное толкование в ситуациях, когда суды или органы госвласти обращаются к основаниям правопреемства.

Невзирая на то, что правопреемство СССР в своих основных параметрах можно считать урегулированным, ряд значимых проблем сохраняет юридическую остроту. В первую очередь, это касается государственного имущества СССР за рубежом. Принятый в рамках «нулевого варианта» принцип, по которому Россия приняла на себя весь советский долг в обмен на все зарубежные активы, реализовывался непоследовательно: часть имущества оказалась «заморожена» в спорах между претендентами. Ряд государств СНГ в различные периоды выдвигал требования о пересмотре этого принципа и получении своей доли зарубежного советского имущества. Это само по себе указывает на неустойчивость достигнутого консенсуса.

Другой практически значимой проблемой остаётся правопреемство в отношении государственных архивов. Советские архивные фонды в силу исторически сложившейся централизации сосредоточены, главным образом, на территории России. Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего СССР 1992 года декларировало принцип территориаль- ной принадлежности документов, однако практика его применения обнаружила существенные расхождения. Часть государств, в первую очередь, страны Балтии, не входящие в СНГ, так и не урегулировали данный вопрос посредством двусторонних договоров с Россией.

Нельзя обойти и конституционно-правовое измерение проблемы. Поправки 2020 года не просто закрепили правопреемство на уровне Конституции; они вызвали вопрос о том, как соотносится внутреннее конституционное понятие «правопреемник СССР» с международно-правовым статусом «государства-продолжателя». Эта терминологическая коллизия до сих пор не разрешена ни доктриной, ни судебной практикой.

Таким образом, правопреемство государств постсоветского пространства – один из наиболее сложных прецедентов в истории международного права. Распад СССР отчетливо продемонстрировал концептуальные пробелы конвенционных механизмов: Венские конвенции 1978 и 1983 годов не были рассчитаны на дезинтеграцию столь крупного субъекта. Статус России как государства-продолжателя представляет собой уникальный правовой феномен, который выходит за границы дихотомии «континуитет – правопреемство». Россия органично продолжила международную личность СССР, легитимно сохранив место в Совете Безопасности ООН, ядерный статус; приняв внешний долг в рамках «нулевого варианта». В отличие от нее, остальные бывшие республики стали странами-правопреемниками, заново вступавшими в ООН и принимавшими лишь часть обязательств. Дальнейшее глубокое теоретическое осмысление и последовательное нормативное усовершенствование этого сложнейшего правового института объективно необходимо для надежной защиты национальных интересов, справедливого разрешения потенциальных межгосударственных споров, неуклонного укрепления международно-правовых позиций на фоне динамично меняющегося глобального правопорядка.

Это открывает новые перспективы для будущих междисциплинарных изысканий в области теории государства и права.