Правовое регулирование использования земель железнодорожного транспорта

Железнодорожный транспорт имеет существенное значение для социально-экономического развития страны. Согласно публичной статистике ОАО «РЖД», грузооборот железнодорожных грузовых перевозок в 2024 году составил 2523,8 млрд тарифных тонно-км [9], а пассажиропоток составил свыше 1 млрд 284,1 млн пассажиров [17]. Для сравнения, например, воздушные грузовые перевозки за 2024 год, согласно данным Росавиации, составили 487,7 тыс. т. грузов [24].

Важная роль этого вида транспорта в современных условиях подчеркивается в Распоряжении Правительства РФ от 28.12.2024 № 4146-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года» [23], а также в Распоряжении Правительства РФ от 27.11.2021 № 3363-р «О Транспортной стратегии Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года» [22]. Важное значение для развития отрасли имеет сбалансированный правовой режим земель, предназначенных для функционирования железнодорожной транспортной системы. Для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта Земельным кодексом Российской Федерации (далее – ЗК РФ) предусмотрены особые условия правового регулирования использования земель (статья 90 и иные статьи ЗК РФ). Данные земли входят в состав категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения (Глава XVI ЗК РФ), отнесены к подкатегории земель «земли транспорта».

Проблемы правового режима земель железнодорожного транспорта являются постоянным предметом исследования. Правовое регулирование использования земель этой подкатегории изучалось в трудах Тарасенко О.В [26], Солдатовой Л.В.[25], Чернобай Е.Ю.[33], Ивакина В.И. [6], Прокопович Г.А.[20] и др. Говоря о землепользовании в сфере железнодорожного транспорта, необходимо учитывать специфику земли как объекта земельных отношений, поскольку именно функции конкретного земельного участка в определенных видах деятельности становятся основой для земельных правоотношений и механизма правового регулирования [1]. Такую особую функцию выполняют и земли в рассматриваемой сфере. В частности, Солдатова Л.В. определяет земли железнодорожного транспорта как земли предоставляемые и используемые для размещения и обеспечения безопасного функционирования железнодорожного транспорта [25,с.22], подчеркивая тем самым основную функцию этих земель.

Безопасность и возможность беспрепятственного движения по железным дорогам лежит в основе необходимости установления специального регулирования полос отвода и охранных зон железных дорог. Баланс интересов в земельных отношениях не в последней степени взаимосвязан с подходом к государственной организации транспортных перевозок по железным дорогам. В советский период железнодорожный транспорт был в исключительной государственной собственности и до 1991 года управление перевозками находилось в ведении Министерства путей и сообщения СССР [4]. В период 1990- 2000-ых был осуществлен ряд преобразований экономических, в том числе и земельных отношений. В рамках земельной реформы была отменена исключительная государственная собственность на землю, были установлены начала для начала приватизации земель [2; 28], а право частной собственности на землю было закреплено на конституционном уровне в ст.36[7]. Среди итогов реформирования земельных правоотношений за 1991-1998 год отмечалось в том числе формирование земельного рынка и инфраструктуры, введение платы за пользование землей [15]. Этап преобразований был завершен принятием ЗК РФ [5], которым был определен правовой режим земель транспорта и установлены особенности правового режима земель железнодорожного транспорта. Согласно ст.90 п.2 ЗК РФ были установлены цели, для которых могут предоставляться земли железнодорожного транспорта, также данным пунктом установлено, что порядок установления и использования полос отвода железных дорог определяется Правительством Российской Федерации. Одновременно происходил процесс приватизации государственных и муниципальных предприятий [3]. Также в рамках реформ была введена новая система коммерческих и некоммерческих юридических лиц. Преобразования затронули и железнодорожную сферу. В период 1990-х годов в отношении железнодорожного транспорта не проводилась приватизация, железные дороги оставались в государственной собственности, в ведении созданного в этот период Министерства путей и сообщения Российской Федерации [14]. В результате реформы в 2000-х годов был реализован подход, в рамках которого железнодорожная инфраструктура осталась в федеральной публичной собственности. В тот же период произошло разделение функций государственного регулирования и управления железнодорожным транспортом. Для осуществления хозяйственного управления было учреждено ОАО «Российские железные дороги», а Министерство путей и сообщения РФ в 2004 году было упразднено [16].

Опыт России имеет отличия от сложившихся зарубежных подходов к организации функционирования железнодорожного транспорта. Так Хусаинов Ф.И. в своих исследованиях выделяет американский и европейский подход. Американский подход не предполагает существование единой инфраструктуры, принадлежащей публичному собственнику, вместо нее существует множество собственников железнодорожной инфраструктуры и транспорта [32]. Например, в штате Огайо железнодорожная сеть принадлежит нескольким компаниям таким как Genesee & Wyoming Inc [35], Gulf & Ohio Railways Inc [36] и др. Европейский подход предполагает существование единой инфраструктуры с публичным собственником, при этом могут существовать хозяйственные субъекты, осуществляющие предпринимательскую деятельность по перевозке граждан с собственным парком вагонов. Например, в Германии таким публичным собственником является Deutsche Bahn [34]. В России, в силу государственных и экономических преобразований реализован собственный подход в организации железнодорожного транспорта, имеющий некоторые общие черты с европейским подходом и сочетающий публичный и частные элементы.

Преобразования в хозяйственных и земельных правоотношениях, повлияли на правоотношения в области земель, занятых железнодорожным транспортом. Вследствие того, что объекты железнодорожного транспорта в 1991 году остались в федеральной собственности [10], земельным законодательством в начале 1990-ых годов было установлено, что земли железнодорожного транспорта находятся в федеральной собственности. Согласно Указу Президента РФ от 16.12.1993 № 2144 «О федеральных природных ресурсах» [27] было определено, что к федеральным природным ресурсам относятся земельные участки, занятые транспортными системами, которые находятся в федеральной собственности. В дальнейшем в принятом в 1995 году Федеральном законе «О федеральном железнодорожном транспорте» от 25.08.1995 № 153-ФЗ в ст.5 было установлено, что земли железнодорожного транспорта являются землями федерального значения [30]. Далее в принятом в 2001 году ЗК РФ ст.27 п.5 ч.7 [5] было установлено, что земельные участки в государственной или муниципальной собственности, предоставленные для размещения объектов инфраструктуры транспорта общего пользования, ограничены в обороте.

Таким образом, сохранилось единство земли и занятой ею железнодорожной инфраструктурой в рамках единого собственника в лице государства. При этом отметим, что в принятом в 2003 году Федеральном законе «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» от 10.01.2003 № 17-ФЗ понятие земель железнодорожного транспорта изменилось [29].

Одним из изменений вследствие преобразований стало изменение процедуры предоставления земель железнодорожного транспорта.

Сформировался новый порядок предоставления земель в аренду ОАО «РЖД», которое вправе передавать земельные участки в субаренду иным, заинтересованным в использовании данных земель, субъектам. Согласно Федеральному закону «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» от 27.02.2003 № 29-ФЗ, регулирующего статус ОАО «РЖД», одним из основных принципов осуществления деятельности ОАО «РЖД» является сохранение единства и централизованного управления инфраструктурой железнодорожного транспорта общего пользования. Как следует из ст.4 данного закона в уставный капитал ОАО «РЖД» вносится имущество федерального железнодорожного транспорта. В отношении пользования ОАО «РЖД» земельными участками установлено следующее. Так, если земельный участок предоставлен или предназначен для размещения объектов федерального железнодорожного транспорта, ограничиваемых в обороте в соответствии с п.1 ст.8 данного Закона, как, например, магистральные железнодорожные линии, а также земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы, то внесение таких земельных участков в уставный капитал ОАО «РЖД» не допускается. Они являются федеральной собственностью и предоставляются ОАО «РЖД» на основании договора аренды в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29.04.2006 № 264 «О порядке пользования земельными участками, являющи - мися федеральной собственностью и предоставленными открытому акционерному обществу «Российские железные дороги». Согласно условиям пользования землями, переданными ОАО «РЖД» на основании договоров аренды, предусмотренным Постановлением от 29.04.2006 № 264, ОАО «РЖД» заключает договор аренды с территориальным органом Росимущества. Указанное Постановление также определяет содержание существенных условий такого договора аренды. Среди них должно быть обязательное условие о праве передачи земельного участка в субаренду гражданам и юридическим лицам в пределах срока действия договора аренды земельного участка без согласия Росимущества при условии его уведомления об этой передаче. Минэкономразвития утверждены ставки арендной платы для ОАО «РЖД» в каждом регионе [19] При этом отмечается, что ставки арендой платы существенно ниже рыночной [33, с.130]. Однако для договоров, которые заключены с 01.01.2026 [11] применяются ставки арендной платы, установленные Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 582 [13]. Согласно указанному Постановлению, арендная плата рассчитывается исходя из процента от кадастровой стоимости земельного участка. Необходимо подчеркнуть, что в аренде ОАО «РЖД» находятся не только земли железнодорожного транспорта из категории земель промышленности, транспорта и иного специального назначения, но и из категории земель населенных пунктов.

Интерес в получении земельных участков у ОАО «РЖД» в субаренду для использования, может возникнуть у разных групп лиц. В первую очередь, необходимо указать, что в рамках реформы железнодорожного транспорта созданы коммерческие организации - операторы собственных парков вагонов, осуществляющие предпринимательскую операторскую деятельность на железных дорогах, они формируют рынок транспортных услуг. Также иные организации заинтересованы в использовании земель транспорта для осуществления коммерческой деятельности, связанных с железнодорожной отраслью, так и иной деятельностью.

Согласно ст. 90 п. 2 ЗК РФ устанавливается две основные цели использования земель железнодорожного транспорта: во-первых, для обеспечения деятельности организаций и, во-вторых, для эксплуатации объектов железнодорожного транспорта. Несмотря на то, что данное в федеральных законах определение земель транспорта указывает на необходимость использования земель преимущественно в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации железнодорожных объектов, тем не менее, исходя из абз.2 подп.3 п.2 ст.90 ЗК РФ правовой режим земель железнодорожного транспорта дифференцирован. Так, согласно указанной выше норме, свободные земельные участки в пределах полос отвода железных дорог могут передаваться в аренду гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования, оказания услуг пассажирам, складирования грузов, устройства погрузочно-разгрузочных площадок, сооружения прирельсовых складов и иных целей при условии соблюдения требований безопасности движения. Таким образом, перечень возможного использования в границах полос отвода железнодорожного транспорта не является закрытым, однако перечень ограничений, установленных законодательством существенный. Согласно Постановлению Правительства РФ от 12.10.2006 № 611 «О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог»[12], например, в том числе нельзя допускать размещение капитальных зданий и сооружений, многолетних насаждений и других объектов, ухудшающих видимость железнодорожного пути и создающих угрозу безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта.

Необходимо отметить ожидаемые изменения в правовом режиме земель железнодорожного транспорта вследствие технического развития данной транспортной сферы. В Транспортной стратегии Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года[22] отмечается, что ключевой проблемой и вызовом является отсутствие высокоскоростного железнодорожного сообщения. В данный момент происходит процесс развития высокоскоростных железнодорожных магистралей, которые обуславливают появление новой инфраструктуры на железнодорожном транспорте. Так, например, осуществляется строительство высокоскоростной магистрали между Москвой и Санкт- Петербургом на основе заключенного в 2024 году концессионного соглашения о инфраструктуры высокоскоростного железнодорожного транспорта общего пользования[21]. Также в 2024 году Федеральный закон «О Железнодорожном транспорте» и Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» от 10.01.2003 №18-ФЗ были дополнены положениями, которые урегулировали ряд вопросов в данной сфере [31]. Так было определено понятие инфраструктуры высокоскоростного железнодорожного транспорта, предназначенной для эксплуатации высокоскоростного железнодорожного подвижного состава; а также критерий отнесения железнодорожного состава к подвижному - скоростью более 200 километров в час. Такой скоростной транспорт является в том числе объектом повышенной опасности, который требует как создания особой технологической системы обеспечения безопасности движения [8], так и принятия ряда мер, связанных с использованием земель транспорта. Для обеспечения безопасности Минтрансом установлены правила технической безопасности [18], которым установлены требования к эксплуатации сооружений и устройств инфраструктуры и путевого хозяйства высокоскоростного железнодорожного транспорта и других. Таким образом, по мере развития и распространения высокоскоростного железнодорожного транспорта актуальным станет вопрос уточнения правового режима правового режима земель в границах прохождения высокоскоростных магистралей.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, возможно сделать вывод о том, что сформированный на основе политических и социально-экономических, преобразований на рубеже веков правовой режим земель железнодорожного транспорта продолжает трансформироваться под влиянием ряда организационных, технологических и экономических факторов. Так, возможно сделать вывод, что избран путь сохранения единой железнодорожной транспортной инфраструктуры, с передачей функций управления и распоряжения значительной частью земель железнодорожного транспорта, находящихся в публичной собственности, хозяйствующему субъекту - ОАО «РЖД». Такая модель, по нашему мнению, способствует развитию инфраструктурных проектов, а также оптимальному взаимодействию с иными субъектами, которые заинтересованы в использовании земель железнодорожного транспорта. Необходимость согласования функционирования железнодорожного транспорта с территориальным развитием становится одной из причин расширения перечня допустимых направлений использования полос отвода земель железнодорожного транспорта. Технологическое развитие, в том числе создание инфраструктуры высокоскоростных магистралей потребует уточнения правового режима всех земель железнодорожного транспорта в целях обеспечения его безопасного и бесперебойного функционирования.