Юридическое укрепление процедур оценки, мониторинга и корректировки стратегий как условие эффективности долгосрочных национальных программ

• ЕГИАЗАРЯН Людовик РобертовичАспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС)ludovik.robertovich@mail.ru

В статье исследуются правовые аспекты оценки эффективности, мониторинга и корректировки долгосрочных национальных программ в Российской Федерации. Данные процедуры рассматриваются не как техническое сопровождение управленческих решений, а как значимый элемент правового механизма обратной связи, обеспечивающий проверку реализуемости целей стратегического планирования, согласованность программных мероприятий и возможность своевременного изменения стратегических документов. На основе анализа Федерального закона № 172-ФЗ, подзаконного регулирования и методических документов раскрываются основные недостатки действующей модели.

Ключевые слова: стратегическое планирование, долгосрочные национальные программы, государственные программы, оценка эффективности, мониторинг, контроль, корректировка стратегических документов, публичное управление, юридическая ответственность

Эффективность долгосрочных национальных программ в Российской Федерации во многом зависит от того, насколько последовательно и юридически определенно урегулированы процедуры оценки, мониторинга и корректировки стратегических документов [4]. Российская система стратегического планирования располагает разветвленной нормативной основой, однако наличие такой основы само по себе не гарантирует согласованного и результативного применения соответствующих механизмов. На практике оценка эффективности, контроль хода реализации программ и последующее изменение стратегических документов нередко сталкиваются с правовыми и организационными затруднениями, которые снижают управляемость всей системы [4].

В юридической науке стратегическое планирование все чаще рассматривается не только как управленческая технология, но и как особая правовая форма деятельности публичной власти. Через стратегические документы государство закрепляет долгосрочные цели, распределяет компетенцию между участниками управления и создает основу для бюджетного, организационного и контрольного сопровождения публичной политики. С. М. Зубарев, анализируя стратегические акты управления, указывает на их не только программно-политическое, но и правовое значение: такие документы включаются в систему публичного управления и задают ориентиры деятельности государственных органов [1]. Д. Р.

Мамяшева также обращает внимание на нетипичную природу актов стратегического планирования, поскольку в них сочетаются элементы нормативных, индивидуальных и программных правовых актов [6].

Из этого следует, что оценка, мониторинг и корректировка долгосрочных национальных программ не должны восприниматься как вспомогательные административные действия. По своему функциональному назначению они образуют правовой механизм обратной связи, с помощью которого проверяется, обеспечены ли заявленные государством цели необходимыми ресурсами, организационными решениями и ответственностью исполнителей. Если такая обратная связь не имеет достаточной юридической определенности, стратегическое планирование теряет практическую направленность и рискует превратиться в декларативную форму публичной политики, не подкрепленную действенными средствами реализации.

Ключевое место в правовом регулировании стратегического планирования занимает Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Он закрепляет правовые основы целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации. Значение данного закона состоит не только в установлении порядка разработки стратегических документов. Он также предусматривает их корректировку, мониторинг и контроль реализации, понимая последние как деятельность участников стратегического планирования, направленную на комплексную оценку хода и итогов исполнения соответствующих документов.

Вместе с тем системообразующая роль Федерального закона № 172-ФЗ не позволяет считать созданную им модель завершенной. В научной литературе обращается внимание на рамочный характер ряда его положений, недостаточную определенность взаимодействия участников стратегического планирования, а также на слабую юридическую связь между целями, ресурсами, показателями и ответственностью за конечный результат.

Н. М. Казанцев, рассматривая недостатки указанного закона, фактически ставит вопрос о пределах усмотрения публичной власти в сфере стратегического планирования: если оно сводится к одностороннему административному решению, то утрачивает признаки правового механизма и приобретает характер декларативного управленческого акта [5].

Федеральный закон № 172-ФЗ в этой связи следует рассматривать как базовую, но не исчерпывающую правовую конструкцию стратегического планирования. Его дальнейшее развитие особенно значимо в части процедур оценки эффективности, мониторинга и корректировки, поскольку именно эти процедуры позволяют перевести стратегический документ из состояния формально утвержденного акта в сферу реального управленческого действия.

Оценка эффективности долгосрочных национальных программ имеет многоуровневый характер. Она предполагает анализ достижения целевых показателей, выполнения основных мероприятий, кассового исполнения расходных обязательств, а также деятельности ответственных исполнителей. Методика оценки эффективности государственных программ, утвержденная Правительством Российской Федерации, исходит из комплексного подхода: сопоставляются установленные и фактически достигнутые показатели, проверяется исполнение мероприятий, оценивается выполнение расходных обязательств и качество работы ответственных исполнителей. Вместе с тем методическая проработка указанных процедур сама по себе не устраняет их правовой неопределенности. Если нормативные требования сформулированы недостаточно ясно, одни и те же оценочные инструменты могут использоваться различными органами исполнительной власти по-разному, что снижает сопоставимость результатов и ослабляет регулятивное значение самой оценки.

Особого внимания требует вопрос о юридической силе документов стратегического планирования. Она определяется правовой природой актов, которыми соответствующие документы утверждаются или одобряются. В действующей системе такими актами могут быть указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Подобная конструкция формирует иерархию стратегических документов, различающихся по юридической силе. Одновременно она создает предпосылки для коллизий между положениями стратегических документов и нормами иных нормативных правовых актов.

Федеральный закон № 172-ФЗ предусматривает мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. На федеральном уровне соответствующие полномочия осуществляют органы, ответственные за разработку и исполнение документов стратегического планирования. В их числе находится Министерство экономического развития Российской Федерации, координирующее работу в данной сфере. На уровне субъектов Российской Федерации мониторинг и контроль осуществляются в отношении документов, утвержденных органами государственной власти соответствующих субъектов.

Более детальный порядок разработки, корректировки, мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования устанавливается постановлениями Правительства Российской Федерации. Так, Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1218 определяет правила разработки, корректировки, мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период. Однако отсутствие единого базового акта, закрепляющего общие принципы и процедуры оценки, мониторинга и корректировки применительно ко всем видам долгосрочных программ, сохраняет фрагментарность регулирования и затрудняет единообразное применение соответствующих механизмов.

Мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования выполняют не только управленческую, но и гарантийную правовую функцию. Через них обеспечиваются законность, дисциплина исполнения и результативность государственной политики. С позиции юридической техники мониторинг может быть охарактеризован как система наблюдения и оценки полноты и своевременности реализации мероприятий, предусмотренных планами, посредством сбора, обобщения, систематизации и анализа информации. Контроль предполагает проверку исполнения участниками программы своих обязательств, а также предупреждение отклонений фактически выполненных работ и фактического финансирования от запланированных объемов.

Целевое назначение мониторинга и контроля состоит в предоставлении ответственным органам оперативной и обобщенной информации о реализации планов мероприятий, достаточной для принятия управленческих решений, включая подготовку необходимых изменений. К основным задачам относятся наблюдение за ходом исполнения мероприятий, проверка соблюдения ответственными исполнителями принятых обязательств, выявление рисков, способных повлиять на достижение плановых результатов, и подготовка предложений по их устранению.

Существенным элементом мониторинга является использование контрольных событий и контрольных точек. Они обозначают ключевые этапы реализации мероприятий, достижение которых должно подтверждаться документально. Эффективность реализации основных мероприятий государственных программ оценивается с учетом исполнения контрольных событий за отчетный период. Для каждого контрольного события рассчитывается максимальный коэффициент значимости на основе матричного метода анализа, что позволяет дифференцировать их влияние на итоговую оценку реализации программы.

Однако наличие контрольных событий само по себе не обеспечивает объективности оценки. А. Г. Бреусова, исследуя эффективность государственных программ, отмечает, что оценка должна использоваться не только для фиксации достигнутых показателей, но и для принятия решений о корректировке мероприятий, сроков и объемов финансирования [2]. Следовательно, контрольное событие имеет правовое и управленческое значение лишь тогда, когда оно связано с реальным результатом, а не сводится к формальному совершению административного действия.

В практической плоскости сохраняется риск подмены результата отчетной процедурой. Контрольное событие может считаться исполненным вследствие подготовки доклада, утверждения плана, проведения совещания или размещения информации в системе мониторинга. Между тем такие действия не всегда свидетельствуют о достижении общественно значимого эффекта. Поэтому при юридическом закреплении контрольных событий важно различать процедурные и результативные контрольные точки.

Первые подтверждают совершение необходимых административных действий, вторые отражают достижение конкретного социально-экономического результата.

Правовое регулирование мониторинга и контроля остается недостаточно устойчивым. Нерешенными остаются вопросы распределения ответственности между участниками соответствующих процедур, юридических последствий несвоевременного представления информации или ненадлежащего проведения контрольных мероприятий, а также гарантий защиты контролирующих субъектов от политического и ведомственного давления [4]. Дополнительную сложность создает то, что национальные проекты, государственные программы и программы развития субъектов Российской Федерации, хотя и подчинены общим принципам стратегического планирования, регулируются различными процедурами мониторинга и контроля [4].

Информационное обеспечение этих процедур также имеет самостоятельное юридическое значение. Для сбора и обработки данных используются Федеральная информационная система стратегического планирования и информационные системы управления отдельными программами. Через них ответственные исполнители представляют сведения об исполнении мероприятий и документы, подтверждающие достижение контрольных событий или контрольных точек. При этом техническая и правовая готовность таких систем к полноценному мониторингу остается неоднородной. В результате возникают информационные разрывы, снижается сопоставимость данных и ухудшается качество управленческих решений.

Оценка эффективности долгосрочных национальных программ основана на системе показателей и индикаторов, которые должны иметь нормативное закрепление и регулярно сопоставляться с плановыми значениями. Степень достижения показателей государственных программ определяется с использованием формул, позволяющих рассчитать общую оценку выполнения плановых значений в отчетном году. В такой оценке учитываются как абсолютные показатели достижения целей, так и относительные характеристики, отражающие эффективность использования ресурсов.

Методика оценки объединяет несколько взаимосвязанных блоков. Первый отражает степень достижения показателей государственной программы. Второй связан с реализацией основных мероприятий и опирается на анализ исполнения контрольных событий. Третий характеризует кассовое исполнение расходов, то есть соотношение фактически использованного и запланированного финансирования. Четвертый относится к деятельности ответственного исполнителя и позволяет оценить, насколько организация, отвечающая за реализацию программы, справилась с возложенными на нее задачами. Проблема состоит в том, что отдельные существенные элементы методологии недостаточно определены на уровне нормативного регулирования и фактически остаются в пределах усмотрения исполнителей. Так, вес отдельных компонентов в общей оценке эффективности может зависеть от специфики программы, однако критерии установления такого веса не всегда сформулированы достаточно ясно. Кроме того, результаты оценки и их значение для последующей корректировки программ нередко интерпретируются в административном порядке, что создает риск избирательного применения оценочных процедур.

В действующей методике весовой коэффициент оценки достижения показателей программы составляет 0,4, а весовой коэффициент оценки эффективности реализации основных мероприятий — 0,3. Это означает, что данные элементы имеют сопоставимое значение для итоговой оценки. Вместе с тем для разных программ соотношение между достижением целевых показателей и исполнением мероприятий может объективно различаться с учетом характера целей, срока реализации, состава участников и особенностей финансирования. Отсутствие четких законодательных ориентиров относительно допустимости и пределов изменения весовых коэффициентов затрудняет адаптацию методики к специфике конкретных программ.

Юридическое закрепление оценки эффективности не должно исчерпываться ведомственными методическими указаниями. Основные принципы и процедуры оценки нуждаются в включении в законодательство о стратегическом планировании. В настоящее время значительная часть методологических положений содержится в приказах министерств и методических рекомендациях, имеющих подзаконный характер и способных изменяться без широкого предварительного обсуждения. Такая конструкция делает методологию нестабильной, осложняет долгосрочное планирование и создает предпосылки для политизации оценочного процесса.

Отдельную проблему образует критерий отнесения программ к категориям эффективности. Если программа признается высокоэффективной при попадании в первую четверть распределения всех программ, среднеэффективной – во вторую четверть и далее по той же логике, классификация приобретает относительный характер. При подобной модели даже при общем неудовлетворительном уровне реализации часть программ неизбежно будет признана высокоэффективной. Это способно создавать видимость благополучия и препятствовать выявлению системных недостатков государственной политики.

Корректировка стратегических документов и планов мероприятий представляет собой способ адаптации государственной политики к изме- нившимся условиям и результатам реализации программ. Ее правовая основа содержится в Федеральном законе о стратегическом планировании, допускающем изменение документов стратегического планирования при возникновении непредвиденных обстоятельств либо при необходимости привести их в соответствие с новой социально-экономической ситуацией.

Однако сами процедуры корректировки во многих случаях урегулированы недостаточно подробно, что оставляет широкий простор для усмотрения при решении вопроса о том, когда, в каком объеме и по каким основаниям должны изменяться стратегические документы.

Порядок внесения изменений в национальные проекты, программы и федеральные проекты определяется специальными методическими указаниями. Они устанавливают этапы подготовки предложений, порядок их согласования и утверждения, а также требования к документированию и обоснованию предлагаемых изменений.

Согласно указанным положениям, предложения о корректировке программы подготавливаются ответственным исполнителем с опорой на результаты мониторинга и контроля. Они должны не только фиксировать предполагаемые изменения, но и раскрывать причины их внесения, а также содержать расчет ожидаемых последствий для достижения программных целей.

С правовой точки зрения действующий механизм корректировки сохраняет ряд уязвимых элементов. В первую очередь недостаточно определены критерии, по которым устанавливается сама необходимость изменения программы.

При отсутствии таких критериев решение о корректировке может в значительной степени зависеть от усмотрения должностных лиц, что повышает риск политизации соответствующих процедур и их избирательного применения. Не менее значима проблема межведомственного согласования: когда порядок взаимодействия органов власти при внесении изменений описан неполно, управленческий процесс становится менее предсказуемым, а принятие решений может затягиваться. Кроме того, действующее регулирование не обеспечивает в достаточной мере защиту заинтересованных субъектов, в том числе бюджетных учреждений, общественных организаций и граждан, чьи права или законные интересы способны быть затронуты изменением программы.

Особую правовую чувствительность имеют случаи, когда корректировка ведет к снижению целевых показателей. По своему содержанию такое решение может восприниматься как отступление от ранее заявленного уровня публичных обязательств. Именно поэтому в подобных ситуациях значение приобретают процедуры уведомления, обсуждения и консультаций с общественностью; однако в действующем регулировании они закреплены недостаточно последовательно. Риск-ориентированный подход к управлению государственными программами предполагает регулярное выявление обстоятельств, которые могут препятствовать достижению программных целей, а также разработку мер по снижению соответствующих угроз. Его практическая ценность состоит в переходе от преимущественно реактивной модели управления к более предупредительной: участники стратегического планирования получают возможность учитывать вероятные отклонения до того, как они повлияют на ход реализации программы. Вместе с тем включение риск-ориентированного подхода в механизм корректировки требует более ясной правовой регламентации. В нормативном регулировании должны быть определены процедуры оценки рисков, критерии их значимости и порядок принятия решений о корректировке с учетом результатов такой оценки.

Финансовое обеспечение корректировки программ также имеет самостоятельное правовое значение. Учет внебюджетных источников при планировании финансового обеспечения национальных проектов и государственных программ позволяет расширить ресурсную базу их реализации за счет денежных средств юридических и физических лиц, направляемых на цели, соответствующие целям таких проектов и программ. Однако использование данного инструмента требует сохранения связи между привлеченными ресурсами, установленными целевыми показателями и правовыми требованиями к прозрачности программного финансирования. Вместе с тем такая модель нуждается в дополнительных гарантиях. Должны быть определены порядок использования внебюджетных средств, механизмы контроля за их целевым направлением и правила соотнесения таких средств с бюджетными обязательствами.

Несмотря на сформированную нормативную основу стратегического планирования, процедуры оценки, мониторинга и корректировки долгосрочных национальных программ сохраняют ряд правовых недостатков. Они требуют как доктринального осмысления, так и законодательного уточнения. Наиболее общей проблемой остается фрагментарность регулирования [1]. Нормативная система складывается из Федерального закона о стратегическом планировании, постановлений Правительства Российской Федерации, ведомственных приказов, методических указаний и рекомендаций. Данные акты не всегда образуют внутренне согласованную кон- струкцию: отдельные положения дублируются, различаются по терминологии либо не обеспечивают единого порядка действий.

Существенным недостатком является и слабая определенность юридической ответственности за ненадлежащее проведение оценки, мониторинга и корректировки. Действующее законодательство не в полной мере закрепляет последствия нарушения обязанностей по мониторингу, представления недостоверной информации или необоснованного игнорирования результатов оценки при принятии решений о корректировке программ. В такой ситуации у ведомств-исполнителей снижается стимул к своевременному и добросовестному представлению данных, а сами процедуры могут приобретать формальный характер.

Еще одна проблема связана с ограниченной прозрачностью. Хотя законодательство предусматривает размещение сведений о ходе реализации программ в открытом доступе, граждане и общественные организации не всегда получают полную, сопоставимую и пригодную для анализа информацию о фактическом исполнении программ и вносимых в них изменениях. В результате общественный контроль оказывается информационно ослабленным, а внешнее воздействие на органы власти в целях обеспечения добросовестного исполнения программ снижается.

Недостаточно урегулированы и гарантии независимости субъектов, осуществляющих мониторинг и контроль [4]. Объективная оценка хода реализации программ предполагает защиту таких субъектов от политического давления и ведомственного влияния со стороны исполнителей. Однако действующее регулирование не формирует достаточных механизмов такой защиты, что ограничивает возможность открытого выявления проблем и представления критических выводов.

Отдельный блок проблем связан с участием заинтересованных сторон в разработке, корректировке и оценке государственных программ.

Международные подходы к качественному публичному управлению предполагают открытость таких процедур и проведение консультаций с представителями бизнеса, общественных организаций и граждан. Российское регулирование в этой части остается недостаточно детализированным и не содержит ясных требований к организации подобных консультаций.

Не менее значима проблема связи между результатами оценки эффективности и последующими решениями о финансировании. Процедуры оценки предусмотрены, однако последствия низкой эффективности программы, включая сокращение финансирования, перераспределение ресурсов или пересмотр мероприятий, закреплены недостаточно определенно. В результате даже программы с сомнительными результатами могут продолжать финансироваться без необходимой содержательной корректировки.

Антикоррупционная и антимонопольная составляющие процедур оценки, мониторинга и корректировки также требуют дальнейшего развития. Национальный план противодействия коррупции на 2021–2024 годы предусматривал совершенствование механизмов мониторинга и контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства, однако эти механизмы пока недостаточно интегрированы в систему оценки эффективности государственных программ.

Проведенный анализ позволяет выделить несколько ключевых направлений дальнейшего развития правового регулирования оценки, мониторинга и корректировки долгосрочных национальных программ. Наиболее значимым среди них является принятие специального федерального закона, способного сформировать общую нормативную основу для оценки эффективности, мониторинга и контроля реализации различных видов долгосрочных государственных программ. Такой закон должен распространяться, в частности, на национальные проекты, государственные программы и программы развития субъектов Российской Федерации [4].

Содержание указанного закона целесообразно выстроить вокруг единого понятийного аппарата. В нем должны быть нормативно разграничены и согласованы такие категории, как оценка эффективности, мониторинг, контроль, показатели эффективности и целевые показатели. Терминологическая определенность в данной сфере имеет не только техническое значение. От нее зависит единообразие правоприменения, сопоставимость данных по различным программам и возможность последующего анализа достигнутых результатов. Вместе с тем единое регулирование не должно превращаться в жесткую унификацию: закон мог бы закреплять минимальные обязательные требования к оценке, мониторингу и корректировке программ, оставляя пространство для учета их отраслевой, территориальной и организационной специфики.

Отдельного нормативного закрепления требует вопрос об ответственности за ненадлежащее проведение оценочных и контрольных процедур. Обязанности ответственных исполнителей должны быть сформулированы достаточно определенно: они должны включать регулярное проведение мониторинга, представление достоверной информации, а также учет результатов оценки при решении вопроса о корректировке программы. Неисполнение или ненадлежащее исполнение таких обязанностей должно влечь пред- усмотренные законом последствия. К их числу могут относиться дисциплинарная ответственность должностных лиц, пересмотр объемов финансирования, а также возможность судебной проверки решений и действий, связанных с реализацией программы.

Значимым элементом предлагаемой модели является участие заинтересованных субъектов в разработке, реализации и оценке государственных программ. Открытое обсуждение самих программ и предлагаемых изменений, консультации с представителями бизнеса, общественных объединений и граждан, а также обязанность рассматривать и мотивированно учитывать поступающие замечания могут повысить качество обратной связи. Такой механизм позволяет выявлять риски и практические затруднения, которые не всегда своевременно обнаруживаются внутри системы публичного управления.

Самостоятельное значение имеет развитие судебного контроля за решениями, принимаемыми в процессе реализации и корректировки программ. Граждане и общественные организации должны располагать процессуальной возможностью оспаривать неправомерные решения органов управления в тех случаях, когда они затрагивают их права или законные интересы, что относится, в частности, к ситуациям необоснованного сокращения финансирования, нарушения процедур оценки и мониторинга либо принятия корректировок без надлежащего учета установленных требований.

Список литературы

1. Бражников Д.Ю. Инструменты государственного стратегического планирования в Российской Федерации в XXI веке: определение критериев эффективности // Политика и общество. 2024. №3. С. 56-74.
2. Бреусова А. Г. Оценка эффективности государственных программ // Вестник Омского университета. Серия: Экономика. 2015. № 2. С. 128–136.
3. Гадбин А.Ю. Механизм реализации национальных проектов в Российской Федерации: от указа Президента до практического исполнения // Государственная власть и местное самоуправление № 04/2026. С. 20-34.
4. Зубарев С. М. Стратегические акты управления в области обеспечения национальной безопасности // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2023. № 6. С. 42–51.
5. Казанцев Н. М. Ляпсусы Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Инновации. 2018. № 8. С. 24–32.
6. Мамяшева Д. Р. Правовая природа актов стратегического планирования // Правовая парадигма. 2023. Т. 22, № 2. С. 50–59.

Скачать